宅基地因為公共利益被佔，佔地行為的法律責任人如何確定及舉證

上訴狀導讀

上訴人：

聶X

被上訴人：X

市市中區人民政府

上訴人因訴X市市中區人民政府違法佔地一案，上訴人認為一審法院作出的（2019）川11行初142號裁定是錯誤的，依法應當予以撤銷。

上訴請求

1。 撤銷X市中級人民法院（2019）川11行初142號行政裁定書；

2。 指令X市中級人民法院繼續審理本案，並作出判決；

3。 判令上訴人承擔本案的訴訟費。

上訴人提交的證據已經證明被上訴人正是案涉違法佔地行為的實施者、足球場的管理者（業主）、對上訴人的損益性行為的責任人，在其否認佔地行為卻又拒不披露其他責任人情況下，根據上訴人主張事實的高度概然性的證據優勢原則和法官的內心確信，應當推定被上訴人實施了違法佔地行為。具體理由如下：

理由一、一審法院認定事實錯誤，導致適用法律錯誤

上訴人一審訴訟請求是確認被上訴人的“佔地”行為違法，而非“修建”行為。一審裁定以上訴人“無證據證明涉案足球場系被上訴人修建”屬於審理訴訟標的錯誤或偷換概念。

X公園及其足球場的“佔地”是基於公共利益由政府組織實施的，且該“佔地行為”的準確意思是佔用涉案的土地，包括原告的宅基地，屬於一個強調結果的事實行政行為，其主體是行政機關。而足球場的修建行為屬於施工行為，當然不是一個行政行為，上訴人訴訟的標的也並非是修建行為，而一審法院認定被上訴人沒有“修建行為”——或上訴人無證據證明其有修建行為，屬於無視上訴人的訴訟請求，裁決標的或物件錯誤，或者是故意偷換概念。

理由二、一審法院舉證責任分配錯誤，導致適用法律錯誤

根據以上規定，我國對農用地的徵收審批主體和審批程式有著嚴格的規定，本案中公訴機關提供的X縣國土資源局【2018】162號《關於確定X變電站專案徵地範圍的請示》和夾行審投資（2018）72號【臨時用地批覆】、（2018）128【用地預審意見】、（2018）129【專案選址意見】系列審批檔案根本無法證明徵收土地和農用地轉用建設用地的行為的合法性。

根據上訴人提交的證據和《X中心城區綠心保護條例》第五條、第十三條之規定，以下事實可以由各方無爭議的確認。

1、上訴人房屋、宅基地在綠心公園搬遷範圍內；

2、涉案足球場在綠心公園範圍內。

3、被上訴人制定具體搬遷方案，對綠心範圍內的居民依法實施搬遷，並且負責綠心的保護、利用、管理工作。

4、被上訴人因為綠心搬遷的需要責成城市管理綜合執法局拆除了上訴人的房屋，但經X市中級人民法院行政判決確認該拆除行為違法，且判決認定上訴人的部分佔地和建築屬於合法——即被上訴人的責成行為屬於錯誤，且侵害了上訴人的合法財產權益。

5、被上訴人未得到任何補償安置。

基於上述事實，尤其是基於上述第3點事實：被上訴人在具有“制定具體搬遷方案，對綠心範圍內的居民依法實施搬遷，並且負責綠心的保護、利用、管理工作”職權的前提下，對於上訴人也必然承擔了補償安置的職責和義務（包括披露其他責任人的責任）——尤其是其錯誤的責成綜合執法局違法拆除涉案房屋、並且其負責管理的綠心公園（包括涉案足球場）又佔用了上訴人宅基地的情況下，更是如此。

既然如此，儘管綠心公園的搬遷不是徵地補償安置的程式或性質，但被上訴人對於上訴人的職責和義務又與徵地補償安置的性質又有何區別呢？

根據上訴人提交的照片和選址意見書所指明涉案宅基地的位置，可以得出綠心公園佔用宅基地是必然的，涉案足球場全部或部分覆蓋上訴人宅基地也具有高度概然性。而該佔地行為對於上訴人而言又屬於損益性或侵害性的行政行為。鑑此，並基於服務型政府的行政理念和行政行為的公開透明性的原則要求，作為綠心公園管理人、搬遷人，被上訴人應當具有向上訴人披露有關資訊、包括其他責任人的義務，以說明涉案足球場的佔用與其無關，才有可能依法不予承擔責任。

再者，被上訴人相對於上訴人是掌握更多資訊和資源的一方，其主張自己並未修建案涉足球場和佔用原告宅基地，根據舉證責任分配就近原則，其完全也有能力也有義務披露、舉證證明實施案涉違法佔地行為的其他主體。

而上訴人作為自然人的行政相對人，掌握的資訊和資源非常有限也意味著舉證能力有限，一審法院一味地要求上訴人承擔更多的舉證責任明顯對上訴人不公平。

前已述及，就補償安置職責而言，被上訴人的搬遷行為與徵地補償安置無本質區別的情況下，在其沒有舉證證明涉案足球場系別人佔用了上訴人宅基地的情況下，應當推定其實施了佔地的行政行為。而非一審法院認為的“不能推定”。

理由三、

一審法院無視被上訴人的法律以及事實上的“管理者”或“業主”的法律責任，導致適用法律錯誤。

一審中，上訴人提交了X市七屆人大常委會第七次會議（2017年8月30日）表決透過的《X中心城區綠心保護條例》，該《條例》第五條明確規定：“市人民政府負責綠心保護的統一領導、組織和協調工作。市中區人民政府負責綠心的保護、利用和管理工作。其中市中區人民政府透過設定綠心管理機構負責綠心保護的日常管理工作。”

由此可知，被上訴人透過設定綠心管理機構負責日常管理工作，（但事實上該機構根本沒有設定）——在沒有設定的情況下，被上訴人就即應該承擔實際管理人職責，這也是以上規定賦予上訴人的職責。故案涉足球場作為綠心公園的組成部分，與綠心公園整體一併為被上訴人所管理和保護是不爭的事實。

至於業主身份，因為涉案足球場未取得建設用地規劃許可和工程規劃許可，也無產權證明，而被上訴人又是管理人，故事實上也是一個非法建築的業主或類似於業主的身份。而一審裁定認為上訴人提交的證據不足以證明被上訴人系案涉足球場的管理人、業主完全是罔顧以上事實和條例的規定，其對“上訴人無證據證明被上訴人系案涉足球場的管理人、業主”的認定也是錯誤的。

管理者（或業主，因為業主當然有管理者的責任）這個身份，對於其管理的物業的法律責任，通觀我國現行的法律制度無處不在，上訴人簡要列舉如下：

《侵權責任法》有關條文：

第三十七條賓館、商場、銀行、車站、娛樂場所等公共場所的管理人或者群眾性活動的組織者，未盡到安全保障義務，造成他人損害的，應當承擔侵權責任。

因第三人的行為造成他人損害的，由第三人承擔侵權責任；管理人或者組織者未盡到安全保障義務的，承擔相應的補充責任。

第三十八條無民事行為能力人在幼兒園、學校或者其他教育機構學習、生活期間受到人身損害的，幼兒園、學校或者其他教育機構應當承擔責任，但能夠證明盡到教育、管理職責的，不承擔責任。

第三十九條限制民事行為能力人在學校或者其他教育機構學習、生活期間受到人身損害，學校或者其他教育機構未盡到教育、管理職責的，應當承擔責任。

第七十四條遺失、拋棄高度危險物造成他人損害的，由所有人承擔侵權責任。

所有人將高度危險物交由他人管理的，由管理人承擔侵權責任；所有人有過錯的，與管理人承擔連帶責任

。

第七十五條非法佔有高度危險物造成他人損害的，由非法佔有人承擔侵權責任。

所有人、管理人不能證明對防止他人非法佔有盡到高度注意義務的，與非法佔有人承擔連帶責任

。

第七十六條未經許可進入高度危險活動區域或者高度危險物存放區域受到損害，

管理人已經採取安全措施並盡到警示義務的，可以減輕或者不承擔責任。

第七十八條飼養的動物造成他人損害的，動物飼養人或者管理人應當承擔侵權責任，但能夠證明損害是因被侵權人故意或者重大過失造成的，可以不承擔或者減輕責任。

第七十九條違反管理規定，未對動物採取安全措施造成他人損害的，動物飼養人或者管理人應當承擔侵權責任。

第八十條禁止飼養的烈性犬等危險動物造成他人損害的，動物飼養人或者管理人應當承擔侵權責任。

第八十一條動物園的動物造成他人損害的，動物園應當承擔侵權責任，但能夠證明盡到管理職責的，不承擔責任。

第八十二條遺棄、逃逸的動物在遺棄、逃逸期間造成他人損害的，由原動物飼養人或者管理人承擔侵權責任。

第八十三條因第三人的過錯致使動物造成他人損害的，被侵權人可以向動物飼養人或者管理人請求賠償，也可以向第三人請求賠償。動物飼養人或者管理人賠償後，有權向第三人追償。

第八十五條建築物、構築物或者其他設施及其擱置物、懸掛物發生脫落、墜落造成他人損害，所有人、管理人或者使用人不能證明自己沒有過錯的，應當承擔侵權責任。所有人、管理人或者使用人賠償後，有其他責任人的，有權向其他責任人追償。

第九十一條第二款

窨井等地下設施造成他人損害，管理人不能證明盡到管理職責的，應當承擔侵權責任。

《物業管理條例》以下有關條文：

第三十六條第二款

物業管理企業未能履行物業服務合同的約定，導致業主人身、財產安全受到損害的，應當依法承擔相應的法律責任。

以上類似於管理者或業主的責任仍有許多規定，在此不能詳盡。

當然，本案是一行政案件，不能直接適用以上法律條文。但本案在不屬於批准徵地、政府單方合法強權行為、又未和上訴人達成補償安置協議的情況下，則涉案綠心公園和足球場的佔地完全屬於違法佔地，該違法佔地行為無疑是侵害了上訴人的財產權益。而被上訴人作為涉案足球場的管理者和業主，基於與以上《侵權責任法》相通的法理，當然應當對涉案足球場承擔管理人責任，包括在本案中具有證明其管理的足球場未佔用上訴人宅基地、或披露有其他責任人的責任。尤其在上訴人房屋被拆除，且在技術條件、資源資訊有限、根本無法精準的標註涉案足球場和宅基地座標位置的情況下，一審法院不應當強求上訴人精準的證明二者的準確位置。何況，二者的重疊具有高度的概然性——且上訴人提交了照片和選址意見書證明並確信足球場佔用了上訴人的宅基地——事實上也確實佔用了。

綜上，被上訴人作為綠心生態搬遷專案的實施者、補償的責任人和綠心公園（包括足球場）的管理者，在其未向上訴人盡責披露其他責任人的情況下，應當認定其實施了佔用上訴人宅基地的行政行為，應當承擔相應的法律責任。故上訴人認為一審裁定適用《行政訴訟法》第四十九條之規定駁回上訴人的起訴，構成適用法律錯誤，應當予以糾正。望貴院查明事實後判如所請！

此致

四川省高階人民法院

王金龍律師團隊