「智庫圓桌」提高農業防災減災救災能力

今年6月下旬以來，受持續高溫少雨天氣影響，長江流域一些省份出現不同程度的旱情，給農業生產帶來嚴峻挑戰。2022年中央一號檔案提出，有效防範應對農業重大災害、加大農業防災減災救災能力建設和投入力度。本期邀請專家圍繞相關問題進行研討。

主持人

經濟日報理論部主任、研究員 徐向梅

農業穩產高產的重要保障

主持人：我國農業防災減災救災能力建設取得哪些成效？

梅旭榮（中國農業科學院副院長）：我國地處東亞典型季風氣候區，雖有雨熱同季、生產潛力高的優勢，但也存在氣候變率大、災害性天氣頻發問題。特定氣候型別和複雜地理條件，決定自然災害多發頻發重發是我國農業生產面對的常態問題，只是災害發生的種類、區域、為害作物和致災強度等有所差別。農業防災減災救災是我國農業生產的重要組成部分，是農業穩產高產的重要保障。

黨的十八大以來，我國切實加強農業防災減災救災綜合能力建設，基本擺脫了幾千年來靠天吃飯的局面，農作物受災率和成災率顯著降低，近10年（2011年至2020年）平均農作物受災率和成災率分別為20%和10%，較近40年（1981年至2020年）平均分別下降16%和8%。農業防災減災救災能力建設取得明顯成效。

一是工程防災能力穩步提高。以高標準基本農田和農田灌排設施為重點的農業基礎設施建設，大幅提高了農田工程防災能力。2004年以來，按照中央一號檔案要求，我國開展了大規模的高標準基本農田建設。依據年初計劃，2022年將建成土地集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強、與現代農業生產和經營方式相適應的高標準基本農田10億畝，穩定保障1萬億斤糧食產能。目前，全國擁有排灌動力機具、農用水泵約5000萬臺、節水灌溉類機具近300萬臺（套），農機抗洪排澇能力超過2000萬畝/年，抗旱抽水澆灌能力超過1億畝次/年。

二是生物抗災和技術減災能力持續增強。一大批抗逆豐產優質的主導品種和主推技術在生產中應用，充分發揮了農作物自身抗逆效能，提高了抗禦災害能力，降低了災害損失。針對水資源缺乏、旱災常發現狀，推廣節水抗旱作物品種和覆蓋、滴灌噴灌、水肥一體化等旱作節水技術，截至2021年，全國高效節水面積達3。78億畝。

三是結構避災能力不斷鞏固最佳化。中國農業科學院以農業氣候資源與災害風險區劃為主要手段，於2015年完成“中國農業氣候資源數字化圖集”，繪製了全國主要農作物光溫水氣候資源和農業氣象災害風險數字地圖，為主動防災避災提供依據。

四是災害監測預警能力穩固發展。在完善部-省-市-縣四級災情排程系統基礎上，建設了一批田間定點監測點和國家級墒情監測站，持續建設完善國家農業遙感應用中心，實現災情資料實時監測、分析和預判，農業災害監測預警體系逐步健全。“十三五”期間，建設完成針對大宗糧食作物和特色林果等農業的氣象災害監測預警與防災減災救災決策支援平臺，實現了從災害識別到技術支撐，從決策服務到災後補救的全鏈條服務。

五是制度救災能力快速提升。農業保險救災制度不斷完善。2007年政策性農業保險開展試點以來，逐漸形成“政府引導、市場運作、自主自願、協同推進”的農業保險發展模式。承保面積不斷擴大、險種不斷增加、保障水平不斷提高。2021年，農業保險保費收入976億元，同比增長近19。8%，為1。8億戶次農戶提供風險保障超4。7萬億元。天氣指數農業保險技術創新降低了制度救災成本。2007年以來，大宗糧食、特色果蔬、水產養殖、畜牧等天氣指數農業保險產品，陸續在全國農業保險市場推廣應用，形成了一整套產品研發技術方法和業務應用模式，實現“即損即賠”，保守估算可降低農業保險核災成本50%以上。救災物資資金保障水平不斷提高。在中央財政支援下，陸續設立農業生產救災資金、國家救災備荒種子儲備補貼等專項資金，用於受災地區化肥、農膜、柴油、藥械、種子、種苗等救災物資的儲備和購買，支援受災地區農業防災減災和生產恢復。今年8月，財政部緊急安排100億元用於水利抗旱和保障秋糧生產，支援秋糧減災穩產。農業防災減災救災機制逐步健全，建立多部門會商制度，組建抗災減災專家指導組，密切關注氣象災害監測動態，綜合研判災害發生髮展趨勢，制定分割槽域、分作物、分災種的防災減災救災技術指導意見並開展實地技術指導，推進減災保產關鍵技術措施落實。

大災保險發揮獨特作用

主持人：大災保險在農業減災救災中有何積極作用？我國農業大災保險建設情況如何？

庹國柱（首都經濟貿易大學農村保險研究所所長）：農業大災有不同定義。按照風險事故，乾旱、洪澇、颱風、地震等都屬於農業大災。不少國家專門為洪水、地震等大災保險立法。目前，我國沒有專門針對農業再保險的法律法規，但是政策性農業保險的保險責任涵蓋了幾乎所有農業大災風險，因此，政策性農業保險也就是我國低水平的農業大災保險制度。部分省份在政策性農業保險基礎上建立既包括農、林、牧、漁業風險責任，又包括人身意外傷害責任、農房損壞等責任的農業大災保險制度，提高了農業災害風險的保障水平。

農業大災保險是防災減災制度的重要組成部分。農業防災減災是一個多維度系統工程，既需要透過興修水利、建設高標準基本農田等工程措施，進行事先防災安排，也需要在災害事故發生後進行救災，包括調水灌溉或者組織排澇、治理病蟲害等。在我國農業實現規模化、集約化條件下，災害特別是大災造成的損失後果比自然經濟下的小農經營更加難以承受。這就需要建立農業大災保險制度，在採取各種防救措施之後發生的農業損失，由農業大災保險這種損失補償制度來補償。因此，“防、救、補”是現代農業和鄉村振興不可或缺的重要制度。這個制度越完善、配合越好、效率越高，越能保證農業再生產的穩定和可持續發展，進而保證我國糧食安全。

農業大災保險為迅速恢復生產、穩定和增加農戶收入發揮了重要作用。農業大災給我國農業生產帶來重大影響。據中國氣象局國家氣候中心統計資料，2021年全國氣象災害造成農作物受災面積1171。8萬公頃。其中，乾旱受災面積佔氣象災害總受災面積的29%。2021年包含大災風險責任的農業保險，為投保農戶提供780億元補償款，佔災害造成的直接經濟損失3214。2億元的24。3%，是當年應急管理部災害防治及應急管理支出13。4億元的58倍。實踐證明，農業大災保險對於災後迅速恢復生產以及減少農戶農業生產損失發揮了重要作用。我國糧食產量能長期穩定在6億噸以上，農村居民人均純收入由2010年6272。4元增加到2021年18931元，增長2倍，農業保險提供的風險保障是一個獨特貢獻。隨著以增品、擴面、提標為標誌的農業保險快速、高質量發展，農業災害損失補償水平還將進一步提升。

現有農業保險，雖然也承保農業大災風險責任，但是保險金額普遍較低，保險標的覆蓋面較窄，對很多農戶農業收入有重要意義的蔬菜、水果、水產養殖、畜禽養殖，以及農房、漁船、農業設施等農業財產，尚未納入中央財政補貼範圍。這眾多標的的保險，僅依靠地方政府補貼非常有限，地方特色農業保險產品的發展難以滿足農戶巨大的風險保障需求。湖南省從2015年起在現行政策性農業保險基礎上，由省級財政出資，建立農業大災保險制度，不僅提升了農林牧漁業的風險保障和水平，也將農村（包括外來人員）人身意外傷害、農房、農業設施等人身和涉農財產納入農業大災保險的保障範圍，大大提高了農業大災保險保障水平，受到農村居民普遍歡迎。

完善我國農業大災保險制度，有兩條路徑。一是強化目前政策性農業保險制度，進一步擴大中央財政補貼的農業保險目錄，將農林牧漁主要產品生產專案和涉農財產、人身意外傷害保險專案納入目錄，並不斷提高保障水平。可根據農民需求和支付能力，對不同生產專案、財產保險和人身意外傷害保險專案進行差異化補貼。二是在現有農業保險制度基礎上，另外建立農業大災保險制度，主要由省縣籌措資金，為農業保險提供補充保障。農業保險和農業大災保險兩種制度並行不悖，相互補充，相得益彰。

強化認知補齊短板築牢防線

主持人：我國農業防災減災體系建設還存在哪些短板？應如何補齊短板？

龍文軍（農業農村部農村經濟研究中心研究員）：國內外發展經驗表明，經濟越發達，越需要建立牢固的防災減災體系。我國農業防災減災體系經過多年建設，已取得一些突出成就，但與經濟社會發展要求和農民群眾期待相比還存在差距，體現在以下幾方面。

一是對防災減災工作的認識不平衡、不充分。連續多年不出現災害或者災害損失少的地方，無論是地方政府還是當地農民都會或多或少有所放鬆。地方政府對防災減災工作的認識不盡相同，災害發生頻率高，重視程度就高，財政預算就多，反之預算就少。部分農民也存在僥倖心理，不願意在防災上多投入。二是農田水利設施管護機制不健全。我國實施大中型灌區節水配套改造、小微型水利專案建設和高標準基本農田建設等一大批農田水利專案後，大大提升了農田灌溉排水體系，促進了農業綜合生產能力穩步提升。但農田水利設施仍存在管護機制不完善、相關參與主體責任劃分不明等問題，影響長期穩定發揮效益。三是農業災害應急能力不強。災害預警由監測-評估-警報-響應等環節組成，涉及農業、水利、氣象、應急管理等部門資訊彙總和協調等工作，災前預警機制不健全不完善，難以及時響應。災中物資儲備和人員力量不足，由於基層農業應急救災物資沒有統一儲備標準，很多儲備物資難以應對規模大、影響範圍廣、持續時間長的災害。同時，基層普遍存在人員不足問題，尤其是廣大農村以婦女、兒童和老人為主，連一般的災害都很難應對。四是農業保險作用發揮不充分。農業保險雖有些險種在防災減災等環節發揮作用，例如用於人工影響天氣、防寒保暖投入，但更多仍體現在災後賠付上。農業保險如何適應新形勢和新環境要求在為農業生產全過程提供有效保障方面發揮作用，還遠遠不夠。即使是在賠付環節上，也存在定損到戶難度大，整體賠付水平低，賠付不及時等問題。

為此，提出如下幾個建議。

強化防災減災認知，增強防災減災意識。總結災害發生以後相關處置經驗，不斷提升災害處置水平。地方財政要提高防災減災資金、農業保險保費補貼預算，確保及時足額到位。利用“防災減災日”為廣大農民開展各類農業災害基本知識和應急避險技能培訓，增強群眾抵禦自然災害能力和自救互救能力。透過各種媒體開展宣傳活動，營造防災減災濃厚活動氛圍，幫助農戶瞭解投保、索賠、防災、防損等知識。

加強水利設施管理，提高執行效率。加強農田水利設施防禦體系建設。週期性開展水旱災害防禦汛前檢查，及時修復水毀災損農業、水利基礎設施，加強溝渠疏浚以及水庫、泵站建設和管護，最大限度地消除安全度汛隱患。依託水管理平臺和全國水庫執行管理資訊系統，提升農田水利設施管理資訊化水平。在各地有效探索基礎上，推廣農田水利設施管護的有效模式，進一步明確權屬關係，建立農田水利設施長效管護機制。

提高災害應急能力，提高防救質量。在農業災害應急管理體系統一指揮下，建立預警資訊共享平臺，整合各部門資訊，及時快速對各類災害事故生成、演進情況進行迭代分析，重點保障災害事故多發易發區域的監測預警，依靠現代媒體宣傳普及，不斷提升農業災害預警資訊在全社會的可接收和可接受程度。加強應急救災儲備物資的管理和資訊共享工作，提高物資使用率。在救災過程中尤其要強化救災工作的統一有效應對，避免“打亂仗”。

發揮農業保險作用，提高賠付標準。加大農業保險產品創新開發力度，將農業保險貫穿農業防災、減災、災後賠付全過程。加大農業保險保費補貼力度，提高保障標準，增強保險吸引力。災害發生後，以最快速度開展定損理賠，幫助農民減少災害損失，及時恢復再生產。加強農村基層保險站點的建設，拓展防災減災功能，建立農村災害資訊員隊伍，打通保險和減災服務的“最後一公里”，災害出現後及時幫助群眾開展自救互救。

【來源：經濟日報】

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