歷史上漕運總督是個肥缺，為了防止腐敗，設立了“條快分割體制”

漕運總督一方面屬於中央的派出機構，代表中央傳達各項漕務命令，是中央政府的利益和政策的代言人，另一方面，漕督常駐淮安，漕運的複雜性的現實又要求其必須與地方官吏開展合作，協同辦理每年的漕運任務，這就形成了類似現代“條塊分割”的行政管理體制。所謂“條塊分割”是指在特定的地域、行業範圍內，建立在合法的行政指令、命令基礎上，以行政手段為主，經濟和法律手段為輔，施行本行業、本地區的資源、貿易保護主義，以獲取有利於本行業、本地區的行政性不正當競爭行為。具體到明代的漕運總督，其既屬於中央政府垂直管理的“條”，實際開展工作時又不得不依附於地方政府的“塊”，即產生了行政編制與工作職責、經濟利益之間的矛盾，行政屬性與社會屬性、經濟屬性之間的矛盾，並隨之產生了一系列的問題，研究這種特殊的行政組織結構，也能為今天的深化改革，打破行政壟斷，搞活社會主義市場經濟提供一些借鑑意義。

1 漕運總督的“條塊分割”的成因

形成漕運總督“條塊分割”體制有其特殊的原因，具體分析如下。

第一，政府功能定位模糊，權力過於集中。漕運總督的設定經歷了漕運司、漕運使、漕運總兵官、漕運總督的沿革過程，既是漕運事務的統領者，也負責行政、軍務、河道整治，既是中央總攬全域性的管理者，也扮演著地方的封疆大吏的角色，同時還發揮著中央與地方之間的中介和協調的作用，其牽涉部門、涉及範圍過多、過廣，卻將權力集於一人身上，漕運綿延七省，而漕督僅駐紮在淮安一處，經常出現鞭長莫及，呼應不靈的情況，並且漕運總督並不是通才，很難要求他再搞好治河、漕運等問題的同時，還能處理好其他政治、軍事和經濟問題，漕運總督的設立還帶來了漕運總督衙門和一大批冗員，而權力的集中也必然帶來腐敗和濫用職權的問題。同時，職權定位不清，漕督既屬於中央垂直管理的“條”，又屬於地方政府的“塊”，而二者之間並無清晰明確的職權劃分，導致漕督必然根據自身利益最大化這一原則選擇是向“條”靠攏還是向“塊”接近。

第二，明代區域經濟發展不平衡，江南富庶而北方相對貧瘠。由於歷史、地理的原因，明代的南北方經濟社會發展不平衡，南方商品經濟發達，不論是農業、手工業等行業發展水平，還是生產技術、人員素質都遠高於北方，這就為不同地區動用行政力量保護本地區利益提供了現實性和必然性，具體來說，如漕糧徵收、賦稅徭役和漕米解兌等現實問題都要求各地方官吏儘可能維護自身利益，而將棘手的問題推給臨近省份，這樣北方地區的用糧要求與江南地區的繳糧要求就產生了矛盾，而漕運總督正是矛盾的協調者和解決者，其本應在這些矛盾衝突中扮演中立的角色，以國家利益和漕運任務的順利完成為導向，公正無私地解決問題，但常年駐紮在淮安的漕督作為江南地區的封疆大吏，其自身政績、升遷等個人利益是與江南地區息息相關，這就導致歷任漕督經常偏袒江蘇、浙江等有漕省份，千方百計地制止資源外流，以本省、本地區的最小代價完成當年漕運任務，而對其他地區的正當要求置之不顧。

第三，政績考核不合理為漕督提供了權力的尋租空間。由於漕運肩負著為中央政府提供給養的重大責任，歷任朝廷無不將漕運列為政務的頭等大事，並將當年漕糧的運抵數量、運輸進度和速度作為漕運總督政績的首要考核、升遷標準，而對漕督藉助何種方式、何種力量去完成任務缺乏有力的監督機制，僅以類似“各省份應通力合作”這樣的方式傳達命令，而不管漕督與地方官吏是用腐敗勾結，欺上瞞下，搜刮百姓這樣的方法完成任務。畢竟，公正無私而又費時費力完成漕運任務，遠沒有作弊那麼輕鬆，那麼有吸引力，因此，漕運總督本屬於中央垂直管轄的“條”狀結構，卻實質上與地方政府的“塊”結成了利益共同體，透過鑽體制的空子，在朝廷能夠容忍的範圍內與地方官吏勾結貪汙，再用搜刮來的錢財賣官鬻爵，形成了惡性迴圈。

2 對我國當前深化改革，打破行政壟斷的一些啟示

第一，清晰界定政府職權範圍，重視市場調節，消除“條塊分割”的現實基礎。我國曆史上從來都是“大政府型”的社會結構，政府佔有絕大部分社會稀缺資源，並享有支配、使用、收益、處分的權力，卻總是與社會經濟和百姓生產生活的積貧積弱相伴而生，究其原因在於混淆了政府的行政屬性和經濟屬性的界限，過分干預了市場執行。漕運總督身兼漕運政策執行和經濟宏觀調控的雙重身份，但是其形式上屬於中央管轄，實質上卻與地方利益密切相關的現實沒有得到有效解決，職責許可權的定位不清晰、權力的過分集中必然帶來效率低下、權力尋租的混亂局面。而我國當前也處於從計劃經濟向社會主義市場經濟轉型的深化階段，一些深層次的體制機制問題逐漸浮出水面，其本質都是“條塊分割”產生的矛盾，解決這些問題就要求政府應當“有進有退”，不必涉足太多競爭性行業，政府真正要做的是提供公共產品的企業，即公共企業，現在社會上公共產品和服務的供給嚴重不足，雖然市場能夠提供一些助力，但主要還是應當由政府和國有資本承擔相應的責任。因此，清晰界定政府和企業的職權範圍，充分發揮市場在資源配置當中的基礎性作用，明確區分行政手段和市場手段的適用範圍是首要對策。

第二，根據不同的行業特點，實行“條塊分離”。一些特殊的領域、行業、地區，中央政府統一管理更能發揮其效率，如高校的行政職能與社會職能的矛盾，司法體制的獨立性改革等問題，實行“條塊分離”，由中央到地方統一垂直管理，人財物與地方政府相分離的“條狀體制”更符合公平正義的要求。比如對於一些專業性、技術性較強的領域，如司法體制的改革，就應當以公平正義為導向適當分權，講求獨立性執行，改變過去依賴地方財政支援的體制，可以從根本上消除地方利益影響司法公正的經濟、物質根源，而社會公益性較強的高校改革，則應從行政體系中剝離出來，予以適當的財政支援，充分發揮其社會公益的性質，這也是我國當前深化改革的內在要求。

第三，深化改革“條塊”體制中的政績考核制度，實行混合激勵機制。建立完善的各級行政人員政績考核機制，是消除“條塊分割”體制的關鍵所在，我國當前的政績考核機制過分強調經濟發展指標，這與明代漕運總督的單一的漕糧任務完成情況考核標準十分相似，這就導致了重經濟效率輕社會效果，重形象工程輕社會責任的畸形體制，也為行政機關、行政人員不擇手段完成經濟指標、欺上瞞下只為資料好看創造了可能，因此，必須建立一個完善的政績考核制度，不僅關注經濟發展的規模、速度，還要關注經濟發展的質量、社會效益、以及社會責任和環境代價，不僅關注各級官員的政績完成情況，還要關注其任期內遵紀守法和民意測驗結果，不僅關注短期發展目標，還要關注長期的可持續發展情況，不僅要看他們對本地區、本行業的成績，還要關注他們對全域性利益和國家利益的貢獻。

4 來自地方的聲音——以膠萊河海運工程為例

漕河自明成祖時開通之初，就從來不僅僅關乎國家利益，還是關乎地方經濟民生的大事，因此，在明代每一次漕海之爭當中，我們總能看到來自地方的聲音，或為阻撓，或為支援，但無論怎樣都在很大程度上影響了中央政府的決策和海運、漕運這種大政方針的走向，而圍繞膠萊河海運工程的決策實質上是中央、地方和漕運官吏三方博弈的過程，其中來自地方的聲音甚至一度左右了國家利益，使中央的決策也受到重大影響，這也是地方利益集團矛盾衝突的一個集中反映，因此有必要探討這一史實的詳細過程，為明代禁海通漕的原因提供深層次證據。

4。1 膠萊河海運議案的提出

不管是元朝、明初的從長江入海口的直接海運還是王宗沐等人從淮河入海口的海運試行，都面臨著一個自然條件的制約，即必須從黃海出發，繞過山東半島抵達渤海灣的直沽港，這從今天的任何一張中國地圖中都可以看到，然而山東半島正是海運失事頻繁發生的最危險地段，尤其是成山以東白蓬頭之處，亂石潛礁，湍流伏沙不可勝數，令海船水手談之色變，“非熟識水洪則不敢行”［1］，因此如果能夠繞開險象叢生的山東半島無疑是一個吸引人的計劃，膠萊運河也被後人稱為“中國的蘇伊士運河”，開新河的優點也曾被多次提及，如《山東通志》所載，“嗟乎！使漕運常通，無容議矣。萬一有梗塞焉，海運其容已耶？海執行，則膠萊之故道不可不復矣。”［2］

事實上，元代就已經意識到了這個問題，並且提出了開鑿從膠州灣到萊州灣的水道，連線黃渤海從而使海船方便快捷地透過，只是由於工程浩大，故選擇了直接海運，因此未能付諸行動。明早在正統六年（公元 1441 年），昌邑縣民王坦就最早提出過開鑿膠萊運河的建議，但由於是平民提出，人微言輕故並沒有得到重視，“部復寢其議。”嘉靖十一年，御史方宜遠複議開新河，且親自進行了實地勘測，如《山東通志》所載，“歷登萊，訪茲遺蹟，始得其詳為圖表之。”［3］

然而據《明史》，方宜遠的提議卻因為“馬家墩數里皆石崗，議復罷。”［4］嘉靖十七年，被山東巡撫胡贊宗再次提出，據《明史·河渠志》，胡贊宗認為“元時新河石座舊跡猶在，惟馬壕未通。”同時他還徑直“已募夫鑿治，請復浚淤道三十餘里。”這次上面的回覆是“命從其議。”［1］

嘉靖十九年，山東副使王獻“復事新河之役”，然而工程尚未完工，就被調任山西，被認為“妄議生擾”，“河工由是中廢。”［2］嘉靖三十一年、隆慶五年，給事中李用敬、李貴和等人也多次提出開新河計劃，雖然被朝廷納入了正統額議事日程當中，但都由於“估費浩繁”而作罷。萬曆三年，南京工部尚書劉應節列舉開河之利，並提出“若治河無效，願請並治臣之罪。”［3］可見他對於開河是志在必得的，但被時任山東巡撫李世達、巡按御史商為正、給事中王道成極力反對，“皆論不可行”，於是“復請停罷。”［4］

此後在明末崇禎年間也曾數次有人提出建議，但處在明亡前夕時點的封建王朝已經無力支援如此浩大的工程了。

4。2 黃運河沿岸的利益同盟

如前文所述，明代黃河的數次改道和洪災的泛濫不僅侵擾運河，使漕運難以為繼，而且也使沿岸百姓飽受其害。但我們需要注意到的是，明代尤其隆慶年間是黃河河道變遷的過渡時期，多股支流併入一支匯入淮河，黃河之患尤甚，因此可以說明，黃河水患是當時不以人的意志為轉移的自然現象，即使沒有藉助運河漕運，黃河依然會形成改道、氾濫的洪災，如果沒有國家對漕運的重視，黃河下游沿岸的湖光、淮安、尤其是會通河沿岸的河南等地的黃河水患的破壞力會更大，影響會更加嚴重，而因為漕運是國家命脈，漕政也是有明一代的頭等大事，因此政府不惜下大力氣疏通河道，治理黃河，治理漕運的專家如翁大立、潘季馴等人均為治理黃河的專家，並且在萬曆年間將運河河道改道，遠離黃河才緩解了來自黃河水患的壓力。因此如果開通膠萊運河、試行海運，則必然帶來的是舊運河在國家政治語境中地位的衰微，黃河水患的治理也必然不如以前那樣受到重視，首當其衝的就是黃運河的沿岸百姓，因此他們在面對膠萊運河的議案時採取敵視甚至破壞的態度可就可以理解了。漕運官吏雖然不太可能憂慮黃河水患，但對於自身利益喪失的潛在可能性方面就大抵與沿岸百姓相一致了，故彼時飽受腐朽漕政剝削的沿岸漕民此時卻與漕運官吏結成了牢固的政治同盟，堅定的站在了膠萊運河支持者們的對立面上。

如嘉靖四十五年開鑿夏鎮新運河時，《四庫全書》集部別集類《谷城山館文集》就記載了黃運河沿岸百姓阻撓新運河的史實，“功且就緒，諸河堤市人以渠他徙賈販不通，流言新渠不便”［1］，“渠已有狀，而諸魚、沛民以漕去無所居貨，因詭曰：‘故渠可開也。’”［2］

魚、沛縣的河堤市人由於漕運所通，沿岸商業發達而獲取了巨大的經濟利益，開鑿新運河無疑是他們所不願見到的，因此他們不僅散佈流言，製造新渠不便的輿論氛圍，漕運的既得利益官吏還透過各種渠道影響中央的政治決策，如利用主張開河官員朱衡的政治對手將這種言論上達於朝廷，“上使使者行視”［3］，對主張開河的官員進行政治打擊，鼓動工科都給事中王元春、何起鳴，御史黃袞“請罷朱衡”，認為其“悻功欲速，無為國計長久之意，宜罷黜。”［4］幸好新運河及時完工，受到天語嘉獎，才使朱衡僥倖逃脫了被罷免的命運。但隆慶時翁大立的開泇河就沒有這麼幸運了，他的開河計劃同樣受到了魚、沛縣百姓的非議“谷亭、沽頭市舶失利，倡浮言以搖國是。”［5］

在反對聲音的浪潮中，這次計劃還沒有付諸實施就擱淺了，於漕運官吏來講，維持內河漕運是其存在合理性、重要性的根本和基礎，於百姓來講，如果將重心轉移到膠萊河海運工程，原黃運河沿岸不僅與商業緊密相關的經濟社會利益會受到影響，在充分估計到漕政官員腐敗的前提下，總漕、總河對於黃河水患的治理也必然不會像以前那樣盡心盡力，這必然會導致黃運河沿岸以農業生產為主的社會生態的崩塌，因此反對膠萊運河不僅是黃運河沿岸利益集團的當務之急，甚至是生死攸關的了，這也說明了黃運河沿岸百姓和漕政官吏的利益集團的合力足以影響中央的決策，地方利益在某些特定的情境下完全能夠左右國家的整體利益。

4。3 膠萊運河沿岸的利益同盟

我們注意到這樣一個現象，就是每當運河、漕河新開之時、或準備廢棄不用，另覓他途時往往是新運河沿岸官員爭論最為激烈的時候，官僚士大夫們爭論的焦點往往是風險、成本等自然、技術因素，廢棄舊運河導致其政治地位衰微已經在上一節詳述，聯想到新開運河會帶來當地經濟社會的繁榮，膠萊運河的開鑿居然招致了山東地方官吏的反對往往會令人迷惑不解。回顧這一相關史實能夠為我們的研究找到答案。

如前文中所述，在隆慶年間，膠萊河海運工程就曾得到時任內閣首輔高拱的大力支援，但遭到了山東巡撫梁夢龍、布政使王宗沐的強烈反對，並在張居正的巧妙策劃下不了了之，他們反對的理由自然是堂而皇之的自然條件惡劣，技術難度巨大等客觀因素，但梁、王二人作為山東的地方官吏，其真實想法卻是維護本省利益，因為開鑿新河必然耗費地方大量的人力物力，而登州、萊州、青州三府之力根本不足以支援如此浩大的工程，“若山東之不能供兩河也，則某深知矣。”［1］

如果說隆慶年間梁、王的反對膠萊運河反映的是權力中樞高拱、張居正的權力博弈過程，那麼萬曆年間劉應節的提案則完全是地方官吏的阻撓了，劉應節提出了詳盡的開新河計劃書，然而同樣遭到了山東巡撫李世達、巡按御史商為正的駁斥，其理由雖然還是處於自然技術原因，卻詳盡非常，如《明神宗實錄》萬曆四年四月庚午條記載，李世達認為會造成泥沙沉積，且面臨地形崎嶇、無水可引的困難，“則閘閉，潮安從入，閘啟，沙又安從障。”大潮一來，沙壑如故，築堤約水障沙根本沒用，而且“自店口至新河口二百里，張魯、白、膠三水細微，若是遇上亢旱何泉可引？”［2］

綜合二百餘年的膠萊運河歷史可以發現，由於工程浩大費用繁多而決不可能成功的理由，幾乎成了唯一的理由，是跨越前朝後代的官吏們真有如此之默契，還是另有隱情呢？我們可以看到其真實意圖是“所需銀七萬五千餘兩”“費近千五百金”［3］等經濟利益的考慮，因為開工建設運河，必然會由山東地方提供人力、物力和財力的支援，明末中央財政由於維持漕運每年的龐大支出已經入不敷出，其能夠提供的撥款甚為有限，絕大部分還是要由地方自籌，這本無可厚非：運河建成必然帶來山東運河沿岸的商貿繁榮，活躍的市場也會充盈地方財政，開工的支出大部分由地方自籌似乎理所當然，然而，新河從開鑿到建成收回成本的週期少則七、八年，多則十數年，遠長於巡撫的任期，因此務實的明代理學官僚在能夠功成尚屬未知的膠萊運河與開工即需要投入大量資源之間，更傾向於投出反對票，由此可見，即使在膠萊運河能夠帶來潛在利益的地區，短視的地方官吏仍然會出於自身利益的考慮，傾向於反對新河的開鑿，因此對於一個“勇於任事”，開鑿新膠萊運河的官員來說，即使有來自中央政府的支援，如果有悖地方利益，仍然會承受莫大的政治壓力，甚至個人的仕途命運也會受到影響，改革漕運所受到的阻力可想而知，因此試行海運需要綜合考慮各方態度再付諸實施，但從中央到漕政、地方省份，各方利益能夠中和並形成推動海運合力的機會始終沒有出現，海運的命運也隨著政局變動、人事浮沉在歷史長河中風雨飄搖。

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