臨床試驗《食品、藥品和化妝品法》

美國1906年透過的《純淨食品和藥品法案》（Pure Food and Drugs Art，PFDA）在整頓醫藥市場、保護消費者利益方面邁出了聯邦立法的第一步，它不僅定義了哪些商業行為屬於違法，而且成立了一個專門的機構來執行法律。但是，人們很快就意識到，制定法律只是萬里長征第一步，更難的還在於執行。

PFDA規定標籤列舉的成分不能有假，即禁止“偽標”，引起了很多專利藥商的抗拒。但是他們很快發現，新的法規對他們幾乎沒有什麼實質性影響。因為如果標籤上沒有說明產品成分，就不會構成犯罪。即使因為“偽標”被政府起訴，走上法庭，並最終判定有罪，也不會因此破產，因為懲罰成本實在太低了。所以，法律即使得到了執行，也不能達到預期的效果。

另外，PFDA雖然禁止“偽標”，卻不管療效。也就是說，如果成分正確，即使療效有假，公訴方無能為力，因為法官認為療效的真假屬於技術問題，無法透過法律手段解決。這就導致一些沒有療效、徒有虛名的藥品白白浪費患者的錢財，耽誤患者的治療。這一點引起了極大的爭議和公眾的不滿，以至於在1912年，PFDA被修訂，修正案規定在藥品標籤上做虛假的療效宣告也是違法行為。但是，在當時的技術條件下，要證明療效宣告的虛假性幾乎是不可能的。因此，製藥商只要說一句“我相信該藥是有效的”，就可以萬事大吉。而且，標籤也不包括廣告、傳單等傳播形式。所以如果關於藥品療效的宣告出現在傳單上而不是標籤上，同樣不構成犯罪。

這部法案最大的本質缺陷，就是不在有毒、有害的藥品上市銷售前加以禁止，而是在上市併產生危害以後才採取懲罰和補救措施，即危害在先、監管在後。事實證明，這樣做收效甚微，阻力甚大，而且危害巨大。一個根本的邏輯錯誤是：如果任由自由主義商業模式在食品藥品行業自由橫行，會導致消費者先受到迫害致死，然後政府出面調查，最後才採取行動。那麼，還怎麼談得上保護消費者？以至於到了20世紀30年代，這部法案的作用在迅速消失，廠商已經學會了鑽法律的漏洞，市場上的商品越來越多，新出現的商業領域已經超出了法律監管的許可權範圍。

1933年，美國國會開始了新法案的起草工作。新法案主要包括兩個部分的修改：第一，擴大了PFDA的範圍。禁止在標籤之外的其他廣告內容中做虛假宣告，包括療效；包裝瓶上必須列出產品的所有配方。第二，法案增加了一條全新的內容，要求任何計劃上市銷售的藥品必須向政府提供藥品樣品和相關資訊，以證明藥品的安全性。理所當然地，這兩條規定遭到製藥廠商的強烈反對，消費者保護組織和製藥廠商之間發生了長時間激烈的爭執。國會受到各利益集團影響，法案遲遲無法出臺，最終1937年發生的磺胺事件的災難性影響才打破了僵局。

早在1935年，科學家們就發現了磺胺的抗菌作用，特別是對淋病及其他鏈球菌感染有良好的療效。因此，磺胺上市後一度非常暢銷。固態磺胺製劑味道不好，而且很難吞嚥，特別是兒童患者很難接受。1937年夏天，美國田納西州的馬森基爾（Massengil）製藥公司的首席化學家哈羅德·沃特金斯在既沒做動物試驗，也沒做人體試驗的情況下，自作主張用帶有甜味的二甘醇代替乙醇配製了一種磺胺醑劑，用於治療各類感染疾病，並很快發往各藥店銷售。

1937年10月11日，美國俄克拉荷馬州的一位醫生髮電報給美國醫學會，反映他的7位患者因為服用磺胺醑劑而死亡。美國醫學會馬上通知藥廠停止銷售，並對全國的醫生髮出了用藥警告。然而，此時已有許多人服用了此藥，並導致了尿不利、腹痛、噁心、嘔吐、痙攣和昏迷等嚴重不良反應。檢查發現，死亡的原因是腎臟衰竭，導致死亡的物質正是磺胺醑劑中的二甘醇。負責研發此藥的沃特金斯不堪忍受內疚的痛苦折磨，自殺身亡。

美國FDA發動全部調查員尋找服用該藥的患者，突破廠商和醫生的重重阻力，到了11月底，證實本次災難造成了107人死亡，其中多數是兒童。最終，馬森基爾公司由於虛假標籤被起訴，並被罰款26000美元，即為每例死亡事件支付240美元。這也是FDA成立以來司法判處的最大一筆罰金。此次“磺胺事件”的悲劇對美國震動很大，公眾哀嘆美國聯邦政府對醫藥控制的乏力。寬鬆的市場政策導致麻痺大意的傷害，這次事件證明了藥品上市前經過安全性審查的極端必要性，因此，公眾強烈要求對藥品法律進行修改和補充。

事件發生數月之後，美國國會終於在1938年6月通過了《食品、藥品和化妝品法》（Food， Drug and Cosmetic Act，FDCA），FDCA由富蘭克林·羅斯福總統簽字生效。這部法案為美國的藥品生產和銷售奠定了基本框架。很有意思的是，1906年的PFDA和1938年的FDCA都是由羅斯福總統簽字生效。但是兩者卻不是同一個羅斯福。從此後，美國法規要求新藥上市前必須向FDA提供安全性證明，並且經過審查批准後方可合法上市。此項規定開創了藥品監管的新體制，即要求藥品製造商提交新藥申請（new drug application，NDA）。製造商申報NDA後，如果在60天內沒有得到FDA的反對意見，該新藥就視為自動透過審批。也就是說，審批的基線是透過而非不透過，除非發現重大問題。

這一法案意味著，製藥公司要想生存下去，不能再指望靠賣祖傳秘方、打小廣告生存，而是必須基於對疾病和產品本身的深刻了解，真正生產出安全有效的產品，並向FDA提供產品安全性的有效證明。從此以後，新藥研發成為一個專業的學科，製藥公司從事藥物研發的隊伍持續擴張，並逐漸形成了一個專業的科學家和技術人員隊伍。從“事後處罰”到“事前監管”這一偉大的監管理唸的轉變具有跨時代的意義。FDCA頒佈後，一方面，為消費者提供了更加強大的保護；另一方面，極大地促進了製藥行業發展，催生了現代藥物研發技術和現代製藥產業。

臨床試驗《純淨食品和藥品法案》

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