“片區開發”名利場

經濟觀察報 記者 杜濤

李笛（化名）在剛剛過去的2020年裡考察過近10個片區開發專案，最後一個都沒做成。但是從2020年的下半年到現在為止，片區開發專案極為火爆，多數專案的投資額度在百億元以上，當然，大多數的專案也都被央企拿走。

什麼是片區開發？一個比較簡單的答案就是以前地方政府實際操作的開發區，在以前開發區是由地方政府融資平臺進行基本建設，然後招商局引入產業。現在地方財政遇到困難，融資平臺融資也被限制，現在片區開發興起，從開發建設到產業匯入，全部由社會資本完成。

1月29日，一位一直從事片區開發的中介諮詢人士告訴記者，片區開發分為三級，一級為基礎設施，二級要有商業兜底，三級比較像華夏幸福模式，有產業引入。

“現在大多數的央企和地方看重的都是一級基礎設施開發，而且各個央企之間做片區開發能力差距太大。只做一級開發的，說到底看重的還是施工利潤，這也是為什麼這麼多的建築央企在裡面。”上述中介諮詢人士表示。

李笛告訴記者，現在的園區開發專案面臨比較大的問題，首先是隱性債務的問題，其次便是財政支付的問題。

他擔心的是片區開發專案若是涉及到隱性債務的問題，企業的前期投入基本白費。而財政支付的問題則包含很多，最主要的是土地出讓收入的支付問題。現在來看，片區開發最大的收入來源是土地出讓收入，歸入基金預算，但是土地收支兩條線。按照預演算法規定，基金預算不能一一對應專案支出。所以有些地方就出臺規定，片區開發中的土地留存部分可以作為專案支出。還有一個更重要的問題是土地的指標，基礎設施完善之後，地方政府卻沒有賣地的指標。

失敗的案例

2020年的下半年，李笛談判了一年的片區開發專案黃了，當時的他與另一家央企聯合爭取該專案，最後因為某些條件談判失敗。

但是很快，第三家央企進入，官宣簽約中標。這個專案是一個高鐵新城專案，在過去的幾年中，中國修建了大量的高鐵，而地方政府也在圍繞著高鐵車站建造了大量的高鐵新城專案。

李笛發現當時地方政府需要產業服務，就從一家專門做產業的同行中挖人，給當地做了一個產業發展方案，後來地方政府又說不需要了。

李笛告訴記者，專案遲遲不能定下的原因是因為某些問題不明確，片區開發專案投資額太大，前期一定要慎重。“片區開發的投資額一般都是幾十億元起，地方政府現在沒有財力投入，一般需要社會資本來前期投入，若是合規方面不慎重，極有可能陷入泥潭。前期主要的就是合規問題，第一不要涉及隱性債務問題，第二就是各種款項的支付問題。特別是涉及到使用者付費的調價機制和可行性缺口補貼。”

記者看到一份該專案在去年給予地方政府的建議，總共六個問題，四個和費用支付有關係，比如，使用者付費的問題、未來專案運營公司的資金壓力問題，費用的支付問題等。

去年李笛和地方政府沒有談攏的時候，地方政府就對李笛說，先中標，再討論開發的內容和如何付費。但是對於李笛來說，這個專案中很多界限都不清楚，沒法做投資決策，於是放棄。“一樣都是央企，為什麼人家可以進去？”李笛告訴記者，每家央企的風格都不一樣，目的也不一樣，而且現在投資決策終身追責，不敢亂做投資決策。人家是跑馬圈地的思路，先佔下專案，再談判。所謂的談判就是利益分配的過程，這個時候裡面最重要的就是協調能力，和地方政府協調溝通能力。專案進展順利的一般都是利益分配比較到位，中標後進展緩慢的就是利益分配機制還沒談妥。

至於什麼是利益分配？一般怎麼分配？當記者提出問題的時候，李笛笑了笑，沒說什麼，告訴記者去看看其他建築施工利益分配。

短期利潤

李笛發現片區開發的問題之一便是賺取短期施工利潤，雖然專案套有各種各樣的模式，比如PPP\ABO等模式，剖析之後再看，基本都是短線的BT（建設-移交），透過控制投資的峰值，比如一個專案投資100億，每年10多億。“同一個片區開發專案，裡面同時操作幾個專案，社會資本想弄成BT。地方政府又不想弄成BT，所以兩者之間會出現衝突的地方。”

而BT在中國現在是明令禁止的。所以現在中標的片區開發專案，雖然都是百億元以上，但是執行期都比較長，基本都在十年以上，這樣分攤之後，每年也就十個億多一點的支出，對於地方政府來說，財政壓力大大緩解。

片區開發的利潤多高？李笛沒有直接說，他只是告訴記者一個案例，他見過一個片區開發的前期工作，包括可研報告、區域規劃、產業發展規劃，幾千萬元，都是一家民營企業投入。企業希望賺的都是工程的利潤，最後能不能匯入產業，都是將來的事情。而且透過片區一級開發，提高了土地的價格，這是地方政府想要的收益。

李士宗，長期在地方政府任職，財政部和國家發改委ppp專家庫雙庫專家，有五年專門片區開發專案的經驗。他研究發現片區開發的資金來源主要包含政府本級或者包括下級基層政府財政的一般公共預算資金，包括轉移支付收入和專項債收入，其次是以土地出讓收入為主的政府性基金，再次是與土地有關的直接或者間接收入包括經營性房地產收入，還有部分運營收入，包括直接終端使用者或者消費者，如水電暖氣等的直接消費者，以及部分運營維護和物業等收入。

李士宗的看法與李笛有些一致，在開始的時候，建築施工企業都只做施工想賺施工利潤。現在要想拿到片區開發專案，就要加上地方政府產業匯入。不然拿不到專案。地方政府的機動財力主要來源於賣地收入，現在一些央企在遊說地方政府時都表示，第一可以墊資，第二可以帶來產業。這樣央企、大的聯合體都先鎖定施工利潤，問題則是招商引資的目標任務，績效考核不清晰。

李士宗分析，對一對地方政府來說，帶產業的片區開發，一般意味著固定資產投資、GDP、財稅（土地）收入、就業、基礎設施改善和增加，產業升級、農村和城鎮居住面貌和環境改善、政績提升；二對主營開發的企業來說，片區開發是一門綜合手藝，而且門檻高、技術活多、活細，風險雖大但是與預期收益可能成正比，尤其是有一些原來主做房地產或者建築施工企業轉型升級做片區開發的成功案例吸引，有關央企、地方國企、民企、混企老闆及其戰略投融資同行都在試圖對自己原有的商業模式進行“轉型升級”；三對片區開發涉及的所在地的農村或城鎮居民來說，開發就意味著可能“拆遷”。

其實現在操作的片區開發，對於地方政府來說最有利的地方，地方政府不用出錢，社會資本墊資。對於地方政府來說，沒錢的情況下，還能做專案。

問題

片區開發為什麼這麼火？

李士宗告訴記者，最近這兩年比較火，原因是多方面的，一是過去做片區開發比較好的企業的示範效應，吸引了原來做房產地產和建築施工的企業加入，包括有房地產和建築施工業務的央企也在進入，而且因為央企身份好、實力強，有的自身帶一些產業或者可能帶來或者帶動一些車專案，競爭力比較強。二是片區開發一般可以與土地控制、相關收益和房地產等相關聯，三是片區開發類專案的綜合利潤和利潤率一般比較高，

火的背後也有一系列的問題，如同當年的PPP一樣，特別是中央政府要求嚴控地方政府隱性債務問題，李笛更是在時刻提醒自己。

在李笛眼裡，片區開發專案的融資和合規性都是個問題。合規問題主要是涉及隱性債務，面臨審計和巡視的風險。還有一個問題就是操作專案的路徑不清晰，和專項債面臨的問題一模一樣，社會資本和地方政府合謀厲得害。比如北方某市的專案，隨便編制一個可研報告，拿去發專項債，獲得資格之後，再編制一個可研報告做專案，這樣的前期操作太粗糙，經不起審計。

李笛給記者舉例，之前他中標了一個很大的片區開發專案，這個專案他跟地方政府談判了大半年，特別擔心的問題就是合規性，“千萬別被列為隱性債務”。因為畢竟很多建設屬於基礎設施建設，最後支付的資金來源按照預演算法和地方債務管理的相關規定。萬一被審計涉嫌違規舉債涉及隱性債務，前期投入基本就廢了，不好退出。

近期，在片區開發專案中出現了兩家金融機構去做社會資本方，李笛覺得，等於金融機構充當工程的一包，“怎麼都應該和產業機構聯合，這樣做太赤裸裸了，就是低利息中標，再用施工利潤補回來。”

李士宗對片區開發專案的風險認知包含了李笛的看法，他覺得片區開發的風險或者問題有五個方面，第一是政策和合規的問題。第二是財政支付的風險。第三是存在土地方面的問題。片區開發一般會用到土地，分為劃撥和出讓土地。土地的手續問題，以及土地有關資金的進入、退出，土地出讓方式和出讓後的結算回款問題。第四是合同執行方面的問題。政府和社會資本在合同執行中都會因合同約定不清等出現一系列的問題。幾乎所有的片區開發合同都存在合同不清晰的問題，片區開發因為投資大，開發面積大，時間長、內容雜，以及地方政府換人、換屆風險，社會資本也存在問題。大多會導致合同執行方面的問題。一句話說，沒有不籤補充合同的。第五個問題是，專案爛頭、爛中、爛尾。根據李士宗的經驗，有三分之一的專案爛在頭上，這也是第四個問題的延伸。

上述中介諮詢人士告訴記者，現在片區開發不同的模式，對風險的控制不同，特別是有一些剛性兌付，會增加地方政府隱性債務風險。作為參與的央企，有些央企領先一些，有些央企理解不一致，動作不一樣，專業度也不一樣。對政府支付條款發生的時候做一些約束條件，比如規定政府支付的義務是在土地賣出去，而不是建築完成之後。再就是將社會資本和地方政府捆綁一起，確定土地上升之後，地方政府土地出讓後錢進賬在進行支付，分開債券和股權，注意風險的共擔，偏向股權。“片區開發專業度很高，央企之間的操作能力差距也很大。現在好多建築央企開始向產業鏈下游延伸。但是，片區開發需要有策劃，有運營的能力。現在來看，以前做房企的轉型過來做片區開發，對整個城市的開發和設計是不錯的。”