孫天琦 陳江靜：危機期間歐美債務臨時性全額擔保機制

孫天琦　陳江靜：危機期間歐美債務臨時性全額擔保機制

作者|孫天琦　陳江靜‘中國人民銀行金融穩定局’

文章|《中國金融》2021年第16期

在2008年國際金融危機期間，歐美國家為了維護金融穩定，在法律授權範圍內，一方面在零售端提高了對存款的保障限額甚至全額保障，另一方面在批發端採取了以銀行間債務為主的臨時性全額擔保的超常規應對措施。本文重點闡述了批發端的債務擔保機制。從批發市場債務擔保主體看，美國由聯邦存款保險公司（FDIC）提供擔保，歐盟成員國的擔保主體則主要是財政部、央行或其下設機構。從實施效果看，債務擔保計劃有效緩解了整個市場的再融資問題。由於債務擔保計劃一開始就是定位為危機期間的臨時性救助措施，在市場穩定後，歐美國家很快有序終止該計劃。

實施背景

2008年9月，雷曼兄弟公司倒閉，引發了美國以及全球金融體系的恐慌，投資者信心喪失，中短期資金市場幾近崩潰，金融機構面臨嚴重的流動性短缺。從美國金融市場來看，反映銀行間市場風險的重要指標——TED利差（TED利差（Treasury-Eurodollar spread）是指三個月期美元Libor與三個月期美國國債收益率之間的利差）不斷擴大，最高時達到415BP（通常情況下TED利差在25BP左右），表明市場避險情緒極為濃厚。債券市場發行量迅速萎縮，即使是信用良好的機構也很難成功發行中長期債務，並且短期融資也需支付極高的利率。FDIC對此作了評估，金融市場的困境可能會導致美國經濟年增長率降低2個百分點，並引起經濟蕭條。歐盟成員國的金融市場也受到了嚴重衝擊，市場參與者對流動性問題的擔心衍變為對償付能力的恐慌，使得銀行間借貸幾乎停止，不僅經營有問題的銀行受到影響，經營穩健的銀行也被波及。

為了穩定銀行中長期的資金來源，危機中歐美國家政府在零售端提高了存款保險保障限額甚至全額保障。提高存款保險保障限額是歐美國家較早採取的危機應對措施之一。推動各國採取這一措施的一個重要因素是愛爾蘭單方面的先行行動。2008年9月30日，愛爾蘭政府宣佈對本國六家最大銀行的存款提供全額保障。這一舉動觸發了各國政府對本國銀行可能在存款市場處於競爭劣勢的擔憂。為了給本國銀行提供公平競爭的條件，許多國家紛紛提高存款保險保障限額，例如，英國、德國、美國分別於2008年10月3日、5日、7日宣佈提高本國的存款保險保障限額。從程度上看，有的國家由限額保障提高到全額保障，如德國、奧地利、丹麥、愛爾蘭、斯洛伐克等；有的國家在提高保障程度後仍為限額保障，如美國、英國、希臘、比利時、荷蘭等。此外，澳大利亞、紐西蘭等國家新建立了顯性的存款保險制度。

由於金融市場的嚴重惡化，銀行間批發型債務融資也接近枯竭。2008年10月8日，七國集團財長緊急在華盛頓會晤，制定行動計劃以解決這些問題，重點關注流動性、資本和市場穩定。其中一個重要方面就是：“採取一切必要措施解凍信貸和貨幣市場，確保銀行和其他金融機構能夠廣泛獲得流動性和資金。”2008年10月7日、10月12日分別召開的歐盟經濟財政部長理事會、歐元區峰會認為，全球金融危機已經進一步加劇，嚴重影響歐盟的銀行體系，政府需採取一切必要措施加強銀行體系的穩定，重建市場信心。為此，歐美國家也在批發端對銀行和其他金融機構發行的債務提供全額擔保。

美國臨時流動性擔保計劃

法律依據

1991年的《聯邦存款保險公司促進法》規定，FDIC必須嚴格遵循“處置成本最小化”原則，不得因對非受儲存款及其他債權人提供保障而增加基金損失。同時設定了“系統性風險”例外條款：在極端情形下，如果遵循“處置成本最小化”原則“可能會嚴重危害經濟或金融穩定”，那麼FDIC可以不受“處置成本最小化”的約束，採取必要措施以降低對經濟或金融體系的不利影響。

2008年之前，“系統性風險”例外條款從未啟用過。鑑於此次金融危機的嚴重危害性，FDIC、美聯儲和美國財政部透過討論認為，可以運用“系統性風險”例外條款，授權FDIC實施臨時流動性擔保計劃（TLGP）。TLGP由兩部分構成：一是債務擔保計劃（DGP），對銀行、儲蓄機構、金融控股公司及符合條件的銀行附屬機構新發行的特定債務提供有限期全額擔保；二是交易賬戶擔保計劃（TAGP），對特定的交易賬戶存款全額擔保。

決策流程

1．啟動。

聯邦存款保險公司董事會（三分之二以上成員同意）和聯邦儲備委員會（三分之二以上成員同意）投票通過後，書面向美國財政部建議適用“系統性風險”例外條款。

2．決定。

美國財政部在與總統協商一致後決定運用“系統性風險”例外條款。FDIC根據“系統性風險”例外條款的授權採取必要的救助措施。

3．記錄與報告。

美國財政部書面記錄整個決策過程，並留檔以備後續評估。同時，還向參議院下屬的銀行、住房和城市事務委員會及眾議院下屬的銀行、金融和城市事務委員委員會書面報告。

4．評估。

美國聯邦審計總署對“系統性風險”例外條款的決策過程進行評估，並向國會報告。內容包括：決策的依據、目的及可能產生的影響。

計劃實施及退出機制

1．緊急實施

由於當時情況緊急，在財政部決定運用“系統性風險”例外條款後，先宣佈TLGP生效後才緊急制定具體實施規則。

（1）宣佈即生效。

2008年10月14日，FDIC、美聯儲和財政部聯合召開新聞釋出會，宣佈實施TLGP並於當日生效。會上，FDIC簡要地介紹了該計劃的核心要素以及預期如何運作。

（2）設定短暫的免費擔保期。

計劃生效後的最初30天，所有合格機構自動獲得免費的擔保。免費期結束後，合格機構可以自主選擇是否退出擔保計劃。同時，FDIC也有限制機構參與的裁量權。

（3）緊急制定實施規則。

2008年10月29日，FDIC釋出臨時規則並採取加急程式向社會公開徵求意見。11月21日，FDIC在充分吸收意見後釋出了最終規則。從TLGP生效到釋出最終規則僅間隔5個禮拜。

2．有序退出

（1）計劃伊始就明確到期期限。

以DGP為例，最初就明確擔保債務的發行期限為2008年10月14日至2009年6月30日，擔保期限截止到債務到期或2012年6月30日（以先到為準）。

（2）根據風險情況酌情延長期限。

以DGP為例，為降低市場風險，2009年5月，FDIC將發行期限延長四個月至2009年10月31日，將擔保期限延長六個月至2012年12月31日。同時，對一年期以上債務徵收附加費率，鼓勵參與機構有序減少擔保債務發行。

（3）明確宣佈終止計劃，並附帶緊急措施。

以DGP為例，2009年10月，FDIC宣佈DGP不再延期，將於2009年10月31日如期終止。為防個別機構仍有需求，在2009年11月1日-2010年4月30日期間，FDIC可以在“一事一議”的基礎上提供緊急擔保便利，但申請機構需要繳納300BP的高額費用。

債務擔保計劃（DGP）的具體做法

1．機構範圍

合格機構自計劃生效起30天內自動獲得免費擔保。

合格機構包括投保機構、銀行控股公司、儲貸控股公司、符合條件的投保機構附屬機構。之所以覆蓋銀行控股公司等非投保機構，是考慮到銀行控股公司發行的高階無擔保債務最多，允許一些控股公司參與債務擔保計劃，對向銀行間拆借市場提供足夠的流動性、促進無擔保市場的穩定至關重要，但為了防止逆向選擇，參加擔保的控股公司及其所有附屬機構必須整體參加。免費期過後，合格機構有權自行選擇是否退出計劃。

FDIC有限制機構參與的裁量權。

FDIC可以限制監管評級較為負面或財務狀況不好的合格機構的擔保限額。在計劃伊始，監管評級為4或5的問題機構不允許參與（但免費期預設參與），後來這一限制被擴大至監管評級為3的機構及新設機構。到2008年底，FDIC共對1600多家投保機構以及1400多家控股公司的參與做出了限制，分別佔合格機構的35%和39%。

此外，為進一步減少逆向選擇、降低道德風險，FDIC還對參與機構的債務發行行為作出限制。一方面是限制參與機構發行不受FDIC擔保的債務。參與機構只能在以下兩種情況之一下發行不受FDIC擔保的債務：①達到債務擔保限額之後，但必須明確披露該債務不受擔保；②如果參與機構選擇了發行長期無擔保債務的期權並支付不可退還的費用，則可以發行到期日為2012年6月30日以後的不受FDIC擔保的高階無擔保債務而不考慮債務擔保限額。另一方面是禁止參與機構將受FDIC擔保債務的收益用於提前償還不受擔保債務本息。如果參與機構將受FDIC擔保的債務收益用於提前償還不受FDIC擔保的債務，則該機構將不再被允許發行受FDIC擔保的債務。

2．產品範圍

擔保物件是機構新發行的高階無擔保債務。

包括：同業拆借；期票；商業票據；銀行間存單；歐洲美元存款；包括零息債券在內的非次級無擔保票據等。

非標準化工具不受擔保。

考慮到債務擔保計劃的目的不是鼓勵或促進創新或複雜的融資方式，而是為了增強銀行間拆借市場的流動性和穩定性，因此受保債務需有明確、固定的本金額，不能是或有債務或者含有內嵌期權、遠期、互換及其他衍生品。結構性票據、零售債務證券和用於貿易信用的債務（例如信用證或銀行承兌匯票）也被排除在外。此外，出售給非銀行實體的工具也不受擔保，因為可轉讓存單和經紀存款已受存款保險保障，償付限額最高可達25萬美元。

30天及以下的短期債務不受擔保。

FDIC收到大量意見，要求將聯邦基金和其他短期債務排除在擔保之外。因為與短期債務的現行利率相比，75BP的擔保費可能過高。同時，其他最近宣佈或實施的聯邦計劃已使市場狀況有所改善。FDIC認為，最新市場資料表明，發行有擔保或30天及以下的短期無擔保債務已不存在困難，而許多合格機構仍然難以獲得更長期限的無擔保債務。債務擔保計劃應該幫助目前最缺乏流動性的機構獲得穩定、長期的資金來源，因此FDIC在最終規則中排除了任何規定期限為30天及以下的債務。

3．擔保期限

擔保債務的發行期限為自2008年10月14日至2009年6月30日，為降低市場風險，後延長4個月至2009年10月31日；擔保期限截止到債務到期或2012年6月30日，後延長六個月至2012年12月31日。這種安排可以防止銀行發行期限過長的債務，也能降低FDIC擔保損失的不可測性。

4．擔保限額

擔保的限額為已有未清償高階無擔保債務的125%或合併總負債的2%。

具體計算方法為：參與機構截至2008年9月30日營業結束時在銀行間市場尚未清償的且在2009年6月30日（含）之前到期的高階無擔保債務餘額的125%；對於沒有於2009年6月30日（含）之前到期的此類債務的FDIC投保機構，參加該計劃可享受的最高限額為其合併總負債的2%。這一限定既有利於金融機構維持現有的債務規模、順利展期，又給予一定的增長空間。

5．擔保費用

根據債務存續期採用區間費率計費。

該計劃的費用既不會轉嫁給納稅人，也不由存款保險基金承擔，而是由參與機構自行承擔。最初FDIC認為費率水平應明顯高於“常規”信貸擔保成本，但低於2008年10月的信用違約互換利差，因此建議固定費率水平為75BP。後來根據業界意見，調整為區間費率。具體來看，FDIC採取的區間費率是根據所擔保債務的存續期確定擔保費率。如果控股公司附屬投保機構的資產佔母公司總資產的比重低於一半，則再增加10BP。

在計劃有序退出期間，對一年期以上債務徵收附加擔保費，但對參加存款保險的機構有優惠。

為了促進該計劃的有序退出，對於一年期以上高階無擔保債務徵收附加費：如果在2009年4月1日至2009年6月30日發行並於2012年6月30日之前到期的，對FDIC投保機構徵收10BP、其他機構（主要為金融控股公司）徵收20BP的附加費率；2009年4月1日之後發行且到期日在2012年6月30日之後或2009年6月30日之後發行的，對FDIC投保機構的附加費率為25BP，其他機構為50BP。

懲罰性擔保費。

如果參與機構發行的受FDIC擔保的債務超過上限，則將對其未清償的所有受FDIC擔保債務徵收100BP附加懲罰費。

6．償付觸發點

最初為銀行被接管後或者控股公司提出破產申請時，後改為債務違約。

在2008年10月釋出的臨時方案中，FDIC提出在銀行被接管後、控股公司提出破產申請時啟動償付程式。由於當時並未考慮到市場參與者對即期賠付的期望，即使在有FDIC擔保的情況下，機構發行的債務也很難找到買方。2008年11月，FDIC採納了多方建議，將償付觸發點從接管或破產申請變為債務違約，即只要機構出現債務本金或利息到期未清償，FDIC將繼續按照預定條款支付本息直到存續期末。改進後，市場迅速做出迴應。美國幾家大型銀行很快就成功發行了170億美元的擔保債務。隨後擔保債務發行量迅速增加，在2008年12月就達到了整個擔保計劃存續期間的峰值。

7．擔保債務評級及風險權重

將受FDIC擔保的債務評級調至該類產品的上限。

為促進投資者對不同規模的金融機構一視同仁地投資，同時不至於使美國金融機構在國際競爭中處於劣勢，FDIC吸收各方意見後，決定將所有受其擔保的債務評級調至該類產品的上限，以確保能被投資者廣泛接受，以促進受FDIC擔保債務的發行。

採用與受儲存款相一致的20%的風險權重。

有意見建議擔保採用與英國、加拿大、澳大利亞等國類似的零風險權重，否則可能會在吸引資本方面造成競爭劣勢。但考慮到可轉讓存單受存款保險保障，而銀行間存單受本計劃擔保，為保持與存款保險受儲存款風險資本處理的一致性，同時鼓勵投保機構保持充足的資本，各聯邦銀行監管機構一致決定對該計劃擔保的債務採用20%的風險權重。FDIC認為，鑑於計劃的臨時性，20%的風險權重預計不會產生重大的長期影響。

8．資訊披露要求

在FDIC官網披露退出的機構名單，並在機構發行擔保債務時書面披露相關資訊。

比如，在由FDIC擔保的在2008年12月19日至2009年6月30日發行的債務說明書中，參與機構應明確披露以下資訊：“本債務由FDIC臨時流動性擔保計劃擔保，並由美國國家信用提供支援。有關FDIC擔保的詳細資訊見美國法典第12章第370部分以及FDIC官方網站www。fdic。gov/tlgp。FDIC的擔保截止日期為債務到期日或2012年6月30日，以先到時間為準。”

交易賬戶擔保計劃（TAGP）的具體做法

為FDIC投保機構無息交易賬戶存款提供全額保障。

即客戶在投保機構開設的、提取存款時無需提前通知銀行機構的無息交易存款賬戶。為了更好地實現TAGP的實施目標，FDIC還將低息NOW賬戶（NOW賬戶為可轉讓支付命令活期存款賬戶，既可用於轉賬結算又可支付利息；2010年6月30日前為利率低於0。5%，之後為低於0。25%）和律師賬戶信託利息（律師事務所代其客戶開立的計息信託賬戶，利息主要用於支援公共服務專案）納入TAGP的覆蓋範圍。這類賬戶主要用於支付目的，且通常都超過25萬美元的存款保險償付限額。

所有FDIC投保機構自動獲得30天的免費保障。

同債務擔保計劃一樣，30天免費期後，各機構有權選擇是否退出該計劃。如果選擇繼續接受擔保，則需為此繳納擔保費用。

最初收取10BP的單一附加費率，2010年改為以風險為基礎的區間費率。

擔保費用的基數為參與機構的所有無息交易賬戶中超過25萬美元的存款保險最高償付限額部分的總額。擔保費用和正常存款保險保費的徵收週期相同，均為每季度徵收一次。2010年1月1日開始，FDIC對該計劃採取以風險為基礎的區間費率，費率區間為15BP、20BP、25BP三個檔次。

擔保期限最初確定為2009年底，後延長兩次至2010年底。

交易賬戶擔保計劃的截止期限最初定為到2009年底，但因2009年銀行倒閉數量持續增加，為穩定儲戶信心，防止社群銀行交易賬戶存款大規模流失引發流動性風險，FDIC又將該擔保計劃延長了兩次，至2010年底。

計劃實施情況及成效

1．多數機構選擇參與

半數以上機構選擇加入債務擔保計劃，最多時擔保近3500億美元。

根據FDIC2008年4季度季報，截至2008年12月31日，14718家債務擔保計劃合格機構中，8191家選擇參加，參與率55。7%。其中，112家資產超過100億美元的FDIC投保機構中有104家選擇參加該計劃，參與率92。9%。加入該計劃的機構中，共121家發行了由FDIC擔保的債務，多數為較大型的機構。其中，最大的發行方是花旗銀行，發行量近1760億美元。FDIC因該計劃所擔保債務最多時達3458億美元。

近九成投保機構加入交易賬戶擔保計劃，最多時擔保近8400億美元。

根據FDIC2008年4季度季報，截至2008年末，8315家投保機構中，7207家選擇參加交易賬戶擔保計劃，參與率達86。7%。

2.TLGP整體收取的擔保費遠高於擔保損失

共收取擔保費116億元，承擔損失約22.5億元，剩餘約93億美元歸入存款保險基金。

其中，債務擔保計劃共徵收了104億美元擔保費。至2012年12月31日，FDIC共為6家參與該計劃的倒閉金融機構承擔了1。53億美元的債務損失。交易賬戶擔保計劃中共徵收了12億美元擔保費。至2012年12月31日，FDIC共為交易賬戶擔保計劃承擔損失21億美元。

3．有效提振了市場信心，緩解流動性壓力

債務擔保計劃顯著降低了融資成本，活躍了中短期債務市場。

在債務擔保計劃實施後，AAA/ Aaa級的債券收益率就從高點顯著下降，中短期債務市場交易逐漸變得活躍起來。由於受到擔保，發行的擔保債務被評為AAA/ Aaa級，因此，參與機構能夠順利融資並對債務進行展期，並且融資成本遠低於發行不受計劃擔保的債務。

交易賬戶擔保計劃有效穩定了受保機構的存款來源。

從存款餘額來看，2009年第一季度，存款餘額超過25萬美元的無息交易賬戶的存款總額8550億美元，其中，7000億元美元受交易賬戶擔保計劃擔保，佔比高達82%。從存款賬戶數來看，2009年第一季度，存款餘額超過25萬美元的無息交易賬戶有58。7萬個，環比增長12%。

歐盟的債務擔保計劃

法律依據

1．禁止性條款

《建立歐洲共同體條約》第87條第1款（現在為《歐洲聯盟運作條約》第107條第1款）禁止成員國實施政府救助措施。成員國政府或透過政府資源提供的任何形式的救助措施，會有利於特定企業或特定商品生產進而影響成員國之間的貿易活動。這與共同市場是不相容的。

2．例外條款

在禁止成員國實施政府救助措施的同時也設定了例外條款。《建立歐洲共同體條約》第87條第3款c項（現在為《歐洲聯盟運作條約》第107條第3款c項）允許便利特定經濟領域中特定經濟活動的救助措施，前提是這種救助措施不會顯著惡化貿易條件以至於違背共同體利益。從前期實踐看，歐盟委員會主要依據這一條款批准成員國對個體問題銀行的救助措施，如2007年德國對薩克森州立銀行（Sachsen LB）以及英國對北巖銀行（Northern Rock）的救助措施。

《建立歐洲共同體條約》第87條第3款b項（現在為《歐洲聯盟運作條約》第107條第3款b項）允許成員國實施政府救助措施以矯正經濟的嚴重失調。歐盟委員會認為，應該嚴格限制這一條款的運用，即基於這一條款的救助措施不能僅使得單個企業或單個部門受益，而是為了解決成員國整體經濟失調的問題。2008年全球金融危機前，這一條款從未被使用過。當年9月雷曼兄弟倒閉後，金融危機加劇，嚴重影響歐洲金融市場的正常執行，對歐盟成員國經濟帶來巨大的負面衝擊。鑑於金融危機的嚴重程度，歐盟委員會認為該條款適用於當前的特殊情形，可以作為成員國實施針對系統性風險的政府救助措施的法律依據。

申請與授權

《建立歐洲共同體條約》第88條（現在為《歐洲聯盟運作條約》第108條）賦予歐盟委員會對成員國政府救助措施進行管控的職責。成員國在出臺或修改政府救助措施之前需先向歐盟委員會提交申請，在歐盟委員會批准授權後，成員國的政府救助措施方可生效實施。如果成員國未經歐盟委員會批准授權就實施政府救助措施，那麼這類政府救助措施會自動被歸類為非法的救助措施，歐盟委員會有權命令成員國撤銷救助措施。

歐盟委員會認為，為了減少對市場競爭行為的扭曲，成員國政府採取救助措施應該有一個協作框架，並且是基於歐盟的共同原則。為此，歐盟委員會在2008年10月25日釋出銀行通訊（Banking Communication），作為政府救助措施的重要指引性檔案之一。基於該指引性檔案，歐盟委員會在隨後的決策實踐中逐漸固定了債務擔保計劃的關鍵要素及設計標準。成員國應根據歐盟委員會確定的標準設計債務擔保計劃，否則債務擔保計劃不會被歐盟委員會批准。考慮到當時解決金融市場問題的迫切性，為了更好地實現救助措施的目標，歐盟委員會明確，如果成員國提交的申請材料齊全，歐盟委員會將確保快速進行審批，必要時在24小時內完成，並且在週末也會進行稽核。

歐盟債務擔保計劃的基本框架

1．基本原則

（1）即使成員國因經濟出現嚴重失調而適用《建立歐洲共同體條約》第87條第3款b項，也並不意味著可以無期限使用這一條款。因為當經濟好轉後，這一條款的適用性就失去了必然前提。這就有必要對基於這一條款實施的救助計劃進行定期審查評估，並在成員國經濟狀況允許的情況下儘快退出。

（2）對經營穩健銀行和問題銀行的要求應該有所區別。經營穩健銀行的可持續性問題是外生的，更多的是受金融市場極端情形的影響，而不是由於經營效率低或過度的風險行為。救助這類銀行對市場競爭的扭曲較為有限。相反，問題銀行的生存問題更多是因效率低下、資產負債管理差以及高風險策略等遭受損失而造成的。因而，對這類銀行的救助需要合理設定條件以規避對市場競爭的過度扭曲。

（3）政府救助措施不能超出達到其合理目的所嚴格需要的程度，同時要儘可能規避或最小化對市場競爭的扭曲。這就要求政府救助措施滿足如下三方面標準：一是針對危機中存在的特定問題，能夠有效矯正經濟的嚴重失調；二是與所面臨的危機程度相匹配，嚴格限定在能夠克服當前危機的必要範圍內；三是在設計上能夠最小化對市場競爭者、其他經濟部門及其他成員國的負面溢位效應。

2．關鍵要素的設計標準

（1）合格的機構：

位於歐盟成員國的銀行及其附屬子公司。這樣做是為了防止有些機構被排除在保障體系之外而增加市場競爭扭曲。其他型別的金融機構加入擔保計劃需要給出正當的理由。

（2）覆蓋債務的種類

：新發行的債務工具，但不包括次級債務（二級資本債），以防止股東或其他風險資本投資者從擔保計劃中獲益，降低道德風險。

（3）覆蓋債務的期限：

債務期限為3個月-3年；在特定情形下，最長可以覆蓋5年期的債務，但總量不得超過擔保計劃的三分之一（在銀行個體層面上對這一期限的債務發行量沒有限制）。這是因為債務擔保計劃主要是為了解決銀行機構在市場上面臨的中短期融資問題。

（4）預算：

可以設定一個擔保計劃總量，也可以對單個銀行的發行量進行限制。

（5）擔保價格：

債務期限在1年期以上的擔保費為發行銀行在2007年1月1日到2008年8月31日期間5年期信用違約互換利差的中值，再加上50BP（如果發行擔保債務時設定了高質量的抵押品，則可以僅附加20BP）。採取基於信用違約互換利差的定價方式主要考慮到，一方面在於資料可獲得性強，另一方面作為銀行機構信用風險的市場定價，信用違約互換利差是衡量政府合理收取擔保費用的合適參照標準。之所以選取5年期信用違約互換是由於這個期限的流動性最強，因而對擔保債務的不同期限都適用。附加50BP是為了彌補擔保計劃的運作成本，同時維持公平競爭的市場環境。樣本期間的選擇（2007年1月1日到2008年8月31日）是為了規避危機爆發後信用違約互換利差異常的影響。

債務期限在3個月至1年期的擔保費為50BP，主要是因為信用違約互換利差難以充分反映短期限債務的信用風險，此時固定費率是較為合適的。

（6）行為限制：

受益銀行機構不得將參加擔保計劃作為商業優勢進行市場營銷。

（7）計劃持續時間和債務發行視窗期：

擔保計劃最長期限不得超過6個月，如果需要延長，需要重新提交申請，批准後可延長，但多次延長後累計期限不得超過2年。債務發行期限不得超過擔保計劃的有效期限。

（8）重組計劃的提交：

如果銀行機構發行的擔保債務違約後觸發擔保，此時需要提交重組計劃。這是為了防止經營不好的銀行過度依賴擔保計劃而推遲解決自身存在的結構性問題。

（9）評估和報告。

每6個月要對擔保計劃的執行情況進行評估，並提交報告。如果成員國要延長擔保計劃期限，需要在擔保計劃到期前1個月提交申請。

退出機制

1．債務擔保計劃的退出背景

（1）經濟和金融市場逐漸好轉。

救助計劃實施前，歐盟委員會就明確指出，債務擔保計劃是危機期間的一項臨時性應對措施，在市場恢復之後應儘快退出。2009年下半年，歐盟成員國的金融市場和經濟開始好轉。儘管金融市場還沒完全恢復到正常水平，但融資已經不再是一個系統性、普遍性的問題了。

（2）擔保債務的發行量逐漸減少。

從以歐元計價的債券市場看，2009年第一季度是擔保債務發行的高峰期，平均每月擔保債務的發行量佔當月銀行融資總量的30%。隨後擔保債務的發行量逐漸較少，尤其是2009年下半年更為明顯。到2009年12月，當月擔保債務發行量僅佔當月銀行融資總量的4%。

（3）經營較差的銀行機構更加依賴債務擔保計劃，加劇了市場競爭扭曲。

隨著市場條件的好轉，經營穩健的銀行機構逐步轉向發行無擔保債務，以規避債務擔保計劃所附加的限制性條件。擔保債務發行機構主要集中在經營較差的銀行機構：一是按照歐盟委員會要求正在重組或者已經做出重組承諾但具體形式還未最終確定的銀行機構；二是沒有重組義務但評級較低或沒有評級的銀行機構。這進一步放大了債務擔保計劃扭曲市場競爭的負面效應。

2．更新債務擔保計劃的關鍵要素

在此背景下，政府救助計劃的退出開始引起討論。2009年12月2日召開的歐盟經濟財政部長理事會認為，有必要制定一個政府救助措施的退出策略。這個退出策略需要保持公開透明，既要成員國之間加強協作，也要考慮每個成員國所面臨的特定情形，以避免負面溢位效應。為鼓勵有序退出，對於2010年6月30日後繼續延長的債務擔保計劃，歐盟委員會在前期制定的主要原則和標準的基礎上，針對擔保費用和生存能力評估這兩方面提出新的要求。一方面是向銀行機構釋放訊號，需要做好迴歸基於市場條件融資的準備，另一方面是鼓勵銀行機構主動降低對政府擔保的依賴。

（1）提高擔保費用

前期擔保債務的定價主要基於雷曼兄弟倒閉前的市場資料，沒有考慮2008年9月以來金融市場的變化情況，包括銀行評級的變動。因而，那些評級下降的銀行機構仍繼續享受原先較高評級的優勢，這會進一步加劇市場扭曲。所以，有必要提高擔保費用，使受益機構發行擔保債券的融資成本更加接近於當前的市場條件。

擔保計劃的有序退出需要考慮不同成員國及其銀行之間的不同狀況，這就要求退出機制具有一定的靈活度。綜合考慮，歐盟認為引入一個基於銀行機構信用評級的擔保費用最低增加標準是合適的。因為基於信用評級的差別定價可以使得銀行機構的債務擔保費用與其風險更加匹配，從而促進公平競爭。

具體來看，最低增加標準要求債務擔保費用不得低於在原先擔保費用定價的基礎上，根據銀行機構評級附加的費用：①對於評級為A+或A的銀行機構，附加20BP；②對於評級為A-的銀行機構，附加30BP；③對於評級為A-以下的銀行機構（沒有評級的銀行機構視為BBB級），附加40BP。

為了進一步提高靈活度，歐盟還允許成員國可以根據本國的具體條件調整費用增加的計算公式，前提是成員國能夠證明其調整後的計算公式是符合歐盟要求的最低費用增加標準。

（2）生存能力評估

生存能力評估能夠從市場發展角度有效評估銀行的經營狀況，判斷在沒有政府救助的情形下，是否需要實施重組以及何種程度的重組以恢復可持續經營。根據歐盟債務擔保計劃的主要原則和標準，當擔保債務違約而觸發擔保機制時，銀行需要提交重組或清盤計劃。但沒有明確規定在受益於政府擔保時觸發提交生存能力評估的條件或門檻。

在沒有政府擔保情形下，如果銀行無法融來足夠多的資金，那麼表明市場對銀行商業模式的可持續性缺乏信心。在政府債務擔保計劃下，經營不好銀行就可以高度依賴擔保計劃而推遲必要的結構性調整。為了防止經營不穩健的銀行過度依賴擔保計劃，同時鼓勵經營穩健的銀行逐漸轉向基於市場條件的融資，設定了提交生存能力評估的臨界線：①存量擔保債務與總債務的比值超過5%；②存量擔保債務總量超過5億歐元。

臨界線的設定是經過比較分析得出的，可以讓目前仍在使用擔保計劃但沒有重組義務的銀行機構中的大部分都位於臨界線以下。同時，對於位於臨界線以上的少數（但也不可忽視）銀行，有必要對其進行仔細審查，以確認這些機構對政府擔保計劃大量依賴的背後是否存在經營模式的結構性問題。

實施情況

一是歐盟成員國積極參與。

出於危機應對的需要或為了避免使本國銀行處於不利的競爭地位，大多數歐盟成員國都積極推出各自的債務擔保措施。截至2009年底，歐盟委員會共批准了19個成員國提交的債務擔保計劃。此外，歐盟委員會還批准了很多成員國提交的針對特定機構的擔保救助措施。從總量看，歐盟委員會批准的這兩類擔保額度共計28990億歐元。

二是債務擔保主體多為財政部，但也有少數成員國由央行擔保。

從財政部擔保來看，義大利、希臘、西班牙等成員國由財政部作為直接擔保主體，英國由財政部下設的債務管理辦公室作為擔保主體，芬蘭則由財政部下設的特殊實體（special entity）作為擔保主體。從央行擔保來看，葡萄牙由葡萄牙銀行（葡萄牙的中央銀行）作為擔保主體，德國由金融穩定市場基金作為擔保主體，而金融穩定市場基金是率屬於德意志聯邦銀行（德國的中央銀行）。

三是擔保債務發行主要集中在受金融危機影響較大的歐盟成員國。

2008年10月-2010年6月期間，主要歐盟成員國共計發行擔保債務約8557億歐元（約11996億美元）。從發行量分佈看，受金融危機衝擊較大的德國、英國和法國發行的擔保債務量最多，這三個國家的銀行機構分別累計發行了2485億歐元、1639億歐元、1509億歐元的擔保債務，合計約5633億歐元（約7897億美元）。其他主要歐盟成員國發行的擔保債務合計約2924億歐元（約4099億美元），遠低於英法德這三個國家。尤其是義大利、芬蘭、波蘭、匈牙利等成員國，雖然在危機期間也出臺了擔保計劃，但期間沒有任何一家機構申請發行擔保債務。

四是大部分成員國在2010年6月之前退出擔保計劃。

從時間順序看，法國是較早終止擔保債務發行的國家，其擔保債務發行期的截止日為2009年11月12日。英國也先於大多數成員國終止發行擔保債務，其擔保債務發行期的截止日為2010年2月28日。大多數成員國擔保債務發行期的截止日為2010年6月30日，如荷蘭、瑞典、奧地利、希臘、葡萄牙、比利時、盧森堡等。少數成員國將擔保計劃延長至2010年12月31日，如德國、愛爾蘭、西班牙、丹麥等。

歐美債務擔保機制的比較

總體來看，歐美之間的債務擔保機制具有很大的相似性，但在關鍵要素的設計上還是存在一些差異，主要體現在以下三個方面。

一是擔保費用的定價機制。

美國的債務擔保費用是根據銀行機構所發行擔保債務的存續期確定擔保費率：擔保債務的存續期越長，擔保費率相應就越高。歐盟的債務擔保費則用採用基於銀行主體信用風險的市場化定價機制，在擔保債務發行銀行的信用違約互換利差的基礎上附加上50BP，目的是使銀行所交納的擔保費用與其自身的風險程度相匹配，儘可能減少對經營較差銀行的補貼。

二是債務期限和擔保期限。

美國的債務擔保計劃不覆蓋30天以下的債務，但對於30天以上的債務，也沒有明確規定發行期限，而是規定了擔保期限，即截止到債務到期或2012年6月30日（後延長至2012年12月31日），以防止銀行發行期限過長的債務。歐盟則明確規定了擔保債務的發行期限為3個月-3年，在特定情況下最長可覆蓋5年期的債務，但總量不得超過擔保計劃的三分之一。

三是防止經營較差機構依賴擔保計劃的方式。

FDIC主要運用其限制機構參與的裁量權管控經營較差銀行的擔保債務發行，最初不允許監管評級為4或5的問題機構參與債務擔保計劃，後來這一限制被擴大至監管評級為3的機構及新設機構，以降低道德風險。歐盟則是要求銀行機構在其發行的擔保債務違約並觸發擔保機制後需要提交重組計劃，後來進一步提高標準，對於2010年6月30日後繼續延長的債務擔保計劃，擔保債務發行量超過一定標準的銀行機構就得提交生存能力評估，防止經營較差銀行依靠債務擔保計劃來掩蓋其自身的經營問題。