農地制度改革中的村治結構變遷

摘要：1949年以來， 我國農村土地經歷了運動式的規模經營、家戶制的個體經營和市場化的規模經營三次大的農業經營制度變遷， 村莊治理結構也相應地發生了三次嬗變。農地規模經營背景下， 內生型工商資本對村莊治理的影響具有多樣性， 而外來資本對村莊治理結構的衝擊， 使得村莊經歷了治理主體的非對等性進出、治理資源的非均衡性流動和治理方式的非規範性建構。研究發現， 村組織、地方政府和國家政策是影響現階段村莊治理結構的重要變數。因此， 本文擬從堅持村社自主性、健全利益協調機制、發展基層治理體制、最佳化惠農政策的實施細節、培育內生型新型經營主體和追蹤總結試點經驗幾個方面提出改進建議， 以迴應村莊治理結構的變遷。

一、問題的提出

農地適度規模經營正在我國各地如火如荼地推進：從發展速度看， 2014年6月底， 流入企業的承包地面積已達到3 864。7萬畝， 且呈逐年上升趨勢， “2016年全國家庭承包耕地流轉面積4。79億畝， 佔家庭承包耕地面積的35。1%， 流轉出承包耕地的農戶達6 789萬戶， 佔承包農戶總數的29。7%”；從發展質量看， 農地規模經營的形式漸趨多元、內容日益豐富、成效愈加顯著。毋庸置疑， 作為實現農業現代化重要一步的農地規模經營儼然成為研究現今中國農村社群治理的背景圖板， 它衝擊和重塑了村莊的治理結構， 形成了一種開放流動的新型治理環境， 也誘發了與村莊治理相關的諸多新問題新矛盾：一些地方的村組織和新型農業經營主體之間、新型農業經營主體和農民之間的經濟糾紛不斷， 還有一些地方出現了農民偷盜新型農業經營主體財物、新型農業經營主體透支地力等現象， 此外還引發了惠農資金於村莊內遭遇“精英俘獲”［1］、新型農業經營主體無法透過正式制度管道參與村莊民主協商等一系列治理難題。

新的村莊治理結構中諸多治理難題何以發生？現階段我們又該如何突破此類治理困境？為了獲悉這些問題的答案， 需要對農地規模經營語境下的村莊治理結構的形成機制和實踐特點做邏輯上的考察， 也亟待對村莊治理結構產生影響的治理力量和影響因子進行學理上的分析。

部分學者關於農地規模經營、土地流轉和資本下鄉的研究關照了農地經營制度變遷對村莊治理結構的影響［2-3］， 但多是點狀性地檢視現階段農地規模經營下的村治結構， 缺乏對我國村治結構的變遷歷程的線性縱向觀察， 因而無法深刻地理解和認知農地規模經營對村治結構施加作用的深層原因。一些學者關注到產權單位和治理單位的關聯性， 這對該領域研究具有啟發意義， 但其旨在透過此兩者之間的對稱性觀察產權的治理績效［4］， 對農地制度影響村莊治理結構的精細化研究重視不夠。此外， 有的研究關注了村委會在土地流轉中的職責［5-6］， 還有的研究關注了地方政府在土地流轉中起到的正面或負面的作用［7-8］， 此兩者均忽視了對地方政府和村組織在農地規模經營階段職能行使情況的考察， 更忽略了其他可能對村莊治理結構產生影響的變數。

因而， 本文首先回顧人民公社和家庭聯產承包制時期的村治概貌， 最終著眼於農地規模經營對村莊治理結構產生的衝擊和重塑， 以期勾勒出農地規模經營背景下的村莊治理新結構及其變遷脈絡， 進而試圖探尋那些影響現階段村莊治理架構特性的變數， 最後提出一些對策建議以迴應村治結構現階段的變化。

二、建國以來兩次重要的村莊治理結構變革

建國以來， 我國的農業經營方式經歷了人民公社時期運動式的規模經營、家庭聯產承包制背景下家戶制的個體經營和“三權分置”形式下市場化的規模經營， 每一次農業經營方式的轉變都對村莊治理結構施加了不同程度的影響。建國以來的前兩次村莊治理結構變化， 是農地規模經營背景下村莊治理結構變遷和存續的歷史背景和邏輯前提， 卻又與農地規模經營時期的村莊治理結構存在明顯的差別。這一時期， 政府的政策文字和地方特別是基層的治理實踐之間常常存在著治理內容的異化和治理目標的偏差， 究其原因是基層的治理場域中包含著豐富的地方性知識， 不同的治理主體、治理資源和治理方式構築了村莊的治理底色， 從而影響了治理內容的執行和治理目標的確立， 透過調研和觀察農地規模經營下的村莊治理現狀， 更加印證了此三者是村莊治理的基本架構。人民公社解體以後， 由於經濟基礎較好和發達地區村莊的治理資源更為豐富， 一些村莊沒有放棄集體經濟的道路， 三次農地制度的變革對此類村莊治理結構的重塑遠沒有對經濟欠發達地區的傳統農業型村莊的影響深刻， 因此， 本文著重探討後一型別的村莊治理。

（一） 運動式的規模經營

人民公社時期， 農業規模經營快速擴充套件的本質是一次政治力量推動下的強制性制度變遷， 因此它不同於新時期的充分發揮市場要素、充分尊重農民意願的規模經營。建國初， 出於快速恢復國民經濟和強大國防的戰略考慮， 國家將快速實現工業化作為首要的經濟目標。“統購統銷”等一系列壟斷農產品市場的政策為工業化的快速推進提供了物質保證， 但由此產生的城鄉之間的生活成本和相關福利差別可能會誘致人口單向地湧入城市， 為此旨在平衡城鄉治理格局的戶籍管理制度應時而生。1958年以後戶籍管理的嚴格程度日益顯見， 是時頒佈的《戶口登記條例》明確規定， 只有學校的錄取證明、城市勞動單位的用人證明和城市戶口管理部門的准入證明等才能支援個體從農村到城鎮的流動， 《條例》開的狹小口子無異於鎖死了常規的鄉—城人口流動。人民公社時期， “三級所有、隊為基礎”的生產隊體制進一步固化了農民的生活場域， 相較於大躍進時期， 該時期的農民生產積極性也得到了一定程度的提高。因此， 農民的流動相對於前後兩個時期都較為穩定， 並且人民公社時期的集體佔有了公社內的幾乎全部生產資料， 個體逐步被剝奪了自由選擇權［9］， 也即公社內的“社員”基本沒有退出權， 由此可見， 人民公社時期的村莊治理主體基本都是長期生活在一起的農民， 他們具有宗親或者至少是地緣上的聯絡。

人民公社之前的互助合作時期， 土地私有的背景下， 農民農業上的自主經營模式造成了個體生產資料佔有程度上的相對差異。當農民成為“公社社員”時， 生產資料的佔有差別又逐漸成為劃分政治等級的標尺， 這種政治外力使得治理主體之間出現了人為的強制“差異化”。由此可見， 人民公社時期， 村莊的治理主體具有事實上的同質性和形式上的差異化。

據相關資料統計， “1952年到1986年間， 國家從農業中隱蔽性地抽走5 823。74億元， 農業稅收為1 044。38億元， 共計6 868。12億元， 這相當於同時期全民所有制度非農企業固定資產原值的4/5”［10］， 人民公社時期村莊治理資源的汲取方式正是這一宏大背景的微觀敘事。建國初期政府比較強調農民對於土地的財產所有權， 合法的稅費抽取和財政撥款成為基層政權維繫體制運轉和經營鄉村的主要路徑。人民公社化將農民的生產資料集體化， 雖然透過記工分等方式對農民的勞動進行估價和回饋， 但是農民的勞動成果很大程度上被汲取集體資源的國家機器———生產隊體制所抽離和掌握， 農民對勞動成果的分配和使用幾乎沒有話語權， 農民和集體的資源佔有邊界已經模糊化。另一方面看， 公共權力對於村莊治理資源的強大支配力可以強化國家權威， 增強基層政權對於農民的整合和動員能力。從人情等情感資源的角度看， 人民公社體制具有治理主體的穩定性的特點， 村莊內的農民的價值觀和生活觀念具有一致性， 不同於現階段農村治理主體的多樣性特徵。

從治理方式上看， 生產隊體制尚可透過“熟人”機制開展生產勞動和其他政治管理工作。調研發現， 一些生產大隊的幹部經歷了從空降到逐步本土化的過程。首先， 本土化的幹部選拔機制有利於鼓勵生產隊的幹部積極工作， 較大的晉升機率起到了鼓舞基層幹部人心的作用。其次， 本地的幹部對於當地的農業生產方式、農業經營規律把握得比較清楚， 能夠更好地指導勞動和提高生產效率， 更好地完成國家下達的生產任務。最後， 本地的生產隊幹部能夠更好地和農民打成一片， 化解不必要的矛盾糾紛， 做好農民的思想工作。與此同時， 行政化的生產管理模式和政治因素滲透下的農業生產實現了內在統一。行政化的管理模式體現在“國家—人民公社—生產大隊—生產隊”這一生產計劃的執行鏈條上。生產大隊收到上級下達的生產指標以後， 將會召開會議， 將指標分配到生產隊， 生產隊則按照相關指標安排一年的生產。整個過程採用行政色彩極強的科層式農業管理模式。除直接的農作物生產環節外， 生產隊還會組織農民參加興修水利、抗洪防澇等各種集體事業， 這些帶有公益性的勞動行為原則上都將會計入工分， 以激勵農民與參與集體事業的積極性。人民公社時期的村莊治理方式， 既有行政管理色彩， 也受到政治因素的影響， 例如被政治標籤化的“四類分子”， 他們在日常生活中和“貧下中農”之間進行了明顯的區分［11］。此外， 由於集體內的共同農業生產使得農民缺乏足夠的內在能動性， 為了延續人民公社體制， 這個時期始終強調社會主義教育［9］。數量較少但顯示度較高的“四類分子”便成為教育改造物件， 這是凝聚大眾人心和保持社會穩定的重要手段。

（二） 家戶制的個體經營

十一屆三中全會宣告農村實行家庭聯產承包責任制的土地制度改革， 農民生產積極性大為提高， 但隨著勞動生產率在當時條件下逐漸接近極限， 農村勞動力出現剩餘。即便有“離土不離鄉”的鄉鎮企業發展戰略實施， 除了低階的重複資源浪費外， 並未從根本上解決問題。農業比較收益的下降、農村存在大量剩餘勞動力、農民負擔不斷加重等因素逼迫戶籍管理體制的放鬆， 大量農民開始外出務工， 空間上由近及遠， 再往後是農民攜家帶口地遠赴都市， 從簡單務工到追尋新生活。據統計， 僅1980年代中後期， 約有8 000萬農民工向城市遷徙務工， 其中20%湧入大型城市［12］。農民工大潮的興起， 意味著村莊人口的銳減， 特別是青壯年人口及村莊精英的流失， 村莊因大片田地荒蕪而呈現出衰敗景象。這一時期的村幹部在村莊內的實際地位下降， 一方面村幹部的待遇不再像生產隊體制中那樣相對優越， 很多外出的農民的收入遠比他們要高， 相比之下， 村幹部開始過上入不敷出的生活。另一方面， 國家越來越傾向於對農民採取柔性的治理策略， 很多村幹部反映“農民不好管理了”， 村幹部的威望和人民公社時期一比便顯得相形見絀， 因此很多村莊精英不願意繼續擔任村幹部。在地負擔沉重和外出務工的比較收益進一步誘致他們流向大城市， 這使得村莊能人和年輕力壯的勞動力紛紛外出， 村莊人口“空心化”， 村莊治理結構“空殼化”。

從治理資源看， 人民公社體制的消解意味著農村生產資料的分散化， 村組織不再具備集體體制下基層政權對村莊資源的汲取和整合能力。改革開放以後， 村級提留也被取消， 一些經濟落後的傳統農業村莊， 治理資源匱乏， 加上村財鄉管的基層財政管理體制使得村莊治理資源受到嚴重的行政約束， 村組織進行治理時往往是“心有餘而力不足”。特別是停徵農業稅以後， 一方面是農民負擔的減輕， 以往因徵稅引起的幹群矛盾消失， 另一方面是村組織陷入“無人、無錢、無事”的無治理資源的治理窘境， “部分地區鄉鎮財政負債面高達90%， 一些鄉鎮的財政負債額遠超其當年可用財力”［13］。而後中央推出的農業直補政策也斬斷了基層政權截留國家財政補助以充實執行資金的路子。鄉鎮政府和村組織的正常職能因為資金的缺乏、人才的缺失難以履行， 村民自治制度因為精英流失和治理主體的銳減被虛化。農村人口流動加快的過程， 也是小農不斷社會化的過程， 農民交際範圍的邊界擴大， 淡化了傳統的熟人邊界及邊界內的傳統行為規則［14］， 往日憑據社會關聯建立起社會秩序的村落亟待新型治理方式的介入， 否則容易陷入村莊失序的狀況［15］。

從治理方式看， 這一時期的村組織經歷了從行政式、強制式的治理方式到柔性、懸浮型的治理方式轉變。家庭聯產承包責任制雖然替代了人民公社制度， 但村組織仍有協助鄉鎮政府向農民徵糧派款、貫徹計劃生育政策、徵稅的職能［16］。以徵稅為例， 每值催稅的月份， 村幹部和鄉鎮部門負責人就會一家一戶的收稅， 針對一些不願意交稅或故意拖拉的農戶， 村幹部還會牽走他們的豬牛等牲口， 有時還會出現村幹部和農民因為徵稅而發生的語言和肢體衝突。農業稅取消以後， 村組織和農民的關係一方面是趨於緩和， 另一方面是兩者聯絡上的鬆散， 村組織沒有足夠的用以村莊建設的治理資源， 村組織和農民的聯絡自然會減少， 農民要麼外出務工， 要麼留守在家過“自己的小日子”， 除了透過村組織獲取貧困補助等常規事務外， 農民和村組織打交道的機會也較少。一些經濟落後地方的“一事一議”完全淪為“負擔性民主”， 村莊沒有利益分紅， 商討的完全是責任和義務， 農民對此也十分排斥和厭倦， 農民參與村治的積極性不高［17］。當然， 農民和村組織之間還有一些常規的聯絡， 例如村組織的調整土地、村幹部“騎著摩托車”主動登門去組織選舉， 或者小組長去宣傳黨的政策、分發計劃生育或其他政策宣傳畫等。當然， 這種治理方式中的“柔性”特徵是相對於徵稅前的激進管理方式而言的， 並非和“村治行政化”概念相對， 那時長期存在的幹部包村和管片體制實際上也在強化村組織的鄉鎮政府“一條腿”的角色［18］。

三、市場化規模經營：村莊治理結構的第三次嬗變

新時期的農地規模經營激起了資本和技術等要素跨越城鄉的充分湧動， 是一次市場化的規模經營。伴隨著這個過程， 市場經濟、文化傳媒等帶來的現代性價值滲入農村， 從而弱化了鄉賢、人情和鄉村輿論等可以維持傳統村莊有序治理的經典治理手法的效力。農地規模經營的過程使得村莊的人口流動趨於雙向化：一方面， 外出農民人口進一步增多；另一方面， 外來資本開始進入村莊。這是一個加劇農村社會“陌生化”、加劇人情社會“市場化”的過程， 更是一個伴隨著村莊治理主體變遷， 治理方式嬗遞， 治理資源流勢流向變化的過程， 也是一個村莊治理結構重塑的過程。因而， 農地規模經營背景下的村莊執行依託的是一個嶄新的治理邏輯。但需要注意的是， 規模經營不等同於“資本下鄉”， 工商資本不等同於外來資本。實地走訪發現， 一些地方的農業企業具有內生性， 即其和村莊有著內在的血親或地緣聯絡。這種情況下， 內生型工商資本和比較純粹的外來資本對村莊的影響有所不同。

（一） 內生型工商資本與村莊治理

在一些地方， 內生型工商資本和村莊農民保持著較為良好的互動關係， 調研發現， 一些鄉鎮的農民非常放心地將土地流轉給熟人成立的農業企業， 鄉鎮政府在培育新型經營主體時， 也會有意識地從本地發掘具備資質條件和經營潛力的“能人”。交易環節中， 農業企業在農產品行情不好的時候， 會積極承擔責任， 想辦法收購農民手中的產品， 而當農業企業面臨資金緊張時， 一些農民也會願意接受公司“打白條”， 可以說這種工商資本和農民之間保持著非常良好的信任關係。此種背景下， 國家財政轉移的惠農資金還是留存在村莊內部， 治理資源在地域空間意義上沒有出現太大的偏離。因此， 不論從農-企之間良性的互動關係， 還是從帶動農民致富的效果來看， 此類新型農業經營主體都有助於累積村莊的治理資源。從治理方式上， 治理主體的鄉土性消解了很多不必要的經濟和民事糾紛， 降低了村組織的治理壓力， 治理內容對村組織既有的治理方式沒有提出過多的轉型要求。

但應該警惕的是， 農民步向企業主的過程也是一個部分農民“資本化”的過程， 他們的自利性隨著資本積累慾望的提升而膨脹， 另有一些個案研究發現， 即使是內生於本土的工商資本， 也可能會在規模經營中逐步成為“食利集團”， 他們或和地方政府及村組織共謀套取惠農資金， 或和既有的村組織進行利益博弈， 對村莊治理結構產生極大的影響［19］。

（二） 外來資本與村莊治理

內生型工商資本對村莊治理的影響是多樣的， 不可一概而論。同理， 外來資本對村莊治理的影響也具有多樣性， 但是外來資本和內生型工商資本的區別有二：一是其和農民不具備熟人社會的良好信任關係， 村莊輿論對其約束力也很小；二是其下鄉的初始動機中包含著更為強烈的盈利心理， 這兩點決定了不可簡單樂觀地評估外來資本的共享精神， 易言之， 其充當利益攫取者的可能性不低。目前的大量調研和既有研究也揭示了外來資本對村莊治理結構產生了諸多的衝擊和形塑。因此， 本文主要從這種衝擊入手來討論外來資本對村莊治理結構的影響。另外， 盈利性是工商資本的共性， 區別是部分內生型工商資本帶有共享精神， 但仍有部分內生型工商資本在村莊經營中扮演的角色和外來資本實則無異———更多的是一個純粹的利益攫取者， 因此， 這種衝擊與影響也是上述部分內生型工商資本所能引起的。

1。 治理主體的非對等性進出

治理主體的非對等性進出， 一是指數量上的非對等；二是指勢力上的不對等。數量上看， 農地規模經營的前提是土地流轉， 土地一經流轉， 大量的農民將不再以地謀生， 他們選擇前往大城市務工以尋求收入更為可觀的工作。值得注意的是， 在傳統的人均一畝三分地的自耕自足的小農式耕作方式中， 每畝土地滋養和束縛著眾多的農民， 而土地流轉以後， 規模經營將採用新的生產技術， 土地束縛的勞動力將會大為減少， 同等規模土地的收益大頭也將歸屬極個別人。比較農地規模經營前後農業生產效率及同等規模土地的實際收益人數， 可知農地規模經營以後流出的農民將會比流入的新型農業經營主體的數量多。在村莊的治理網路中， 農民若想讓自己的聲音真正被重視和迴應， 需要足量農民的相似欲求， 農民的大量外出進一步削弱了農民在公共事務上的話語權， 小農在生產中的利益和訴求更容易被忽略。

從勢力上看， 外來資本相較於小農， 其在技術、人脈、資本、智力和市場對接程度上處於完全的領先地位， 大量研究發現， 農地規模經營可以使外來資本獲取農業生產環節以外的財政惠農性收入， 所以一些具有政府工作背景的退休幹部或幹部親屬積極搶先參與規模經營， 此外， 由於農地規模經營符合國家推動農業現代化的政策導向———傳統的小農戶具有弱質性和高度分散的特點， 政府透過資本將農業規模化， 以實現政治任務和治理目標， 破除農業治理困境［20］， 農業企業政策上的優勢地位和實踐中的政治經濟社會資源動員能力， 進一步加強了其在村莊治理中的話語權以及和小農爭利的能力。

2。 治理資源的非均衡性流動

適度規模經營符合農地經營制度走向現代化的政策導向， 外來資本也具備實施專案必備的前期墊付資金， 這與我國實施的專案制特點相契合， 因為競爭性的專案可以帶來大量的建設資金， 但這同時要求村莊擁有足夠的配套和預先投入資金［21］， 與佔據資本優勢的外來資本聯合便成為村莊和地方政府“抓包”的重要“法寶”。因此， 專案制使得村組織、地方政府和外來資本緊密地聯合在一起， 專案資金更多地流向工商資本， 普通農戶無法“染指”。此外， 一些地方財政給予的農業補貼也是根據種植規模實行梯度補助， 也即是承包的土地規模越大， 獲得的農業補助越多。這容易形成農業補助的“馬太效應”， 資金雄厚的新型農業經營主體越來越富有， 資金匱乏的小農越來越缺乏幫助。此外， 外來資本進入農村， 被僱傭的農民雖然能夠增加自己的收入， 但是其始終處於資本鏈條的底端， 這不能帶給他們真正的富裕。整個農民群體未能很好地享受土地的增值收益， 倒是外來資本最擅長反租倒包， 獲取土地的級差收益。

從人情資源看， 長期生活在村莊內的農民們對於外來資本缺乏信任。農民的信任感基於熟人社會的邏輯， 生髮於彼此長時間的生活相處形成的不自覺的可靠感， 並透過穩定生活圈子的輿論維持。外來資本的進入， 擴大和模糊了村莊邊界， 使得傳統的人際信任機制逐漸失效， 因此農民不願意或者很難相信外來資本。而基於制度信任行動的外來資本也對農民的契約精神保持懷疑。

3。 治理方式的非規範性建構

非規範性建構首先表現在外來資本在部分農村社群尚未被納入民主協商體系。由於我國中西部大多數農村地區長期“政經合一、政社不分”， 村委會和集體經濟組織沒有分開， 或者直接沒有集體經濟組織， 外來人口於法於情都難以取得政治參與機會。實際上村組織和外來資本的利益聯接強度更大， 同時外來資本和農民的勢力對比懸殊， 如果不從制度層面將外來資本吸納進村莊的治理體系中， 村組織和外來資本的利益聯結行為將無法制度化、透明化， 還可能誘發兩個情況， 一是助推村級組織和外來資本的共謀行為， 二是進一步倒逼外來資本採取非法的降低交易成本的行為， 這兩種情況均不利於真正保障農民利益。

村級組織、地方政府和外來資本利益聯結強度大的原因有以下幾個方面。村組織出於“便於實施專案”“打造亮點”“便於控制和管理”的需要［22］， 往往站在外來資本一邊， 在土地流轉過程中， 甚至犧牲農民利益以低價將土地流轉給外來資本。在農地規模經營過程中， 出現了一些病蟲害問題， 村級組織和地方政府也會積極聯絡相關部門參與救助， 小農戶在病蟲害、水利灌溉方面實際上處於政策扶持的邊緣。

因為沒有被吸納進村莊的民主協商體系中， 一些地方的外來資本無法 （其為了降低流轉成本， 主觀上也會排斥走正式渠道進入， 這是資本天然的逐利衝動） 以正式制度長效地保障自身利益， 這有可能會助推外來資本從非正式渠道減少交易成本， 可能會透過與“灰黑勢力”結盟促成土地流轉， 或者和基層政府合謀， 以求低價流入土地。這既增加了外來資本的經營風險、違法風險， 也增加了農民的經濟風險， 擴大了村莊的社會風險。村委會和外來資本的利益聯結因為國家政策的原因被強化， 正式制度的缺位可能會增加這個聯結過程發生尋租行為的風險， 農民的利益也無法在一個有效的透明的前臺被保障。

治理方式的非規範性建構， 農民和外來資本的利益糾紛缺乏有效的治理機制。農地規模經營過程中， 時常會發生農民因為地價上升而單方面毀約的行為［23］， 或者出現農民偷盜外來資本農具和收穫物的情況， 還發生了外來資本透支地力、農地非農化使用的行為， 這些違規違約行為以及農民和外來資本之間的矛盾仍沒有找到很好地解決手段， 村組織處理這些糾紛時往往就是“和稀泥”。

概言之， 農地規模經營以後， 多元治理主體構築起村莊治理的新的基本架構， 治理方式將各主體聯結起來， 在強勢治理主體的運作下、在外在政策力量的誘導和不規範的治理方式的助推下， 治理資源在村莊的治理結構內呈現不均衡地流動姿態。由此可見， 農地規模經營以後， 治理主體的變遷是村莊治理結構變化的先導力量， 其和治理方式、治理資源共同形塑村莊的治理形態。

四、影響當下村級治理的主體性因素

農地規模經營以後， 村莊的治理主體從“一元”走向“多元”， 治理主體之間的互動狀態是不同治理結構的重要表徵， 但是本文認為諸如僱工、村幹部和工商資本等個體化角色並不是影響村莊治理結構的根本變數。因為， 村民自治終究是國家賦權的產物， 其現實效果與行政放權的空間息息相關［24］， 此外， 一些有關村幹部在土地流轉中扮演何種角色的研究發現， “鄉鎮一級在自由度、扶持措施和負責制三方面不同的表現， 會使村幹部產生不同的行為模式”［25］， 而工商資本的行為模式實則是市場驅動， 特別是國家政策和法律規制作用的結果。因此， 必須剝開村莊治理結構的表象， 從科層體制和制度結構的層面去解析影響村治結構特性的因子， 因此本文擬從村級組織、地方政府、國家政策三個層次對此展開論述。

（一） 村級組織

村級組織對村莊治理結構的影響， 首先體現在其可以對村莊治理資源的流向施加作用， 而治理資源流向是否均衡的一個評價維度則是土地增值收益的惠及度。現階段為了推進土地流轉和規模經營， 一些村級組織一味地迎合工商資本， 試圖為工商資本進入村莊創造低成本的生產經營環境， 造成農民無法享受土地增值收益。例如， 農民和農業企業簽訂的合同中言明的利益分紅無法做實。這種情況又可以分為兩種類別， 一是合同條款有操作性但尚未實現， 例如， 一些外來公司在合同中註明安排流轉農戶的家人就業等， 但是農業企業正式開工以後， 這些條款根本沒有落實， 或是由於公司的盈利情況不佳， 或是公司為了降低運營成本。二是合同中放置一些不具備可行性的空頭條款。如目前被部分地區農民接受和主流媒體宣傳的“以地入股”， 但是一些調研表明， 由於經濟發展程度的差異， 一些地方的農民根本就無法享受類似以“以地入股”形式流轉土地帶來的增值收益， 特別是經濟落後地區， 因為土地租金是這些農民的主要收入來源， 將其入股意味著農民的短期收入來源和生活保障就會降低。面對這些難以實現的“畫餅”， 村級組織並沒有很好地為農民維權， 反倒是在簽訂合同時， 村級組織對於農民的行為作出諸多規定， 要求農民一定要服從集體利益， 配合公司的基礎設施建設工作［26］。

其次， 村級組織的治理方式是否規範也影響村莊治理結構的穩定性。農地規模經營帶來了新人流， 形成了不同的治理主體， 帶來了各種利益， 形成了許多新矛盾新問題。這些問題很多是傳統村莊不曾或不多見的， 一些村級組織在面對這些矛盾糾紛時並沒有找到很好地解決之道， 從而影響了調節民間糾紛的職能行使。在我們調研過的一些地區， 農地規模經營過程的偷盜行為甚為常見， 企業主對此叫苦不迭。根據我們進一步的觀察歸納總結， 發現偷盜行為不光出現在本地農民對外來資本的企業， 甚至也出現在內生型工商資本創辦的農業企業。偷盜的內容既包括糧食果實等農作物本身， 也包括機油水泵等。一些地區近些年來出現了“公共地”使用權糾紛， 農民認為廢棄的田地邊角並未得到企業主的關注， 自己便可以去充分利用， 農業企業認為自己既然已經承包下整塊田地， 自然不允許其他人在附近進行農業活動， 種糧大戶和農民在耕種過程中因此很容易產生糾紛［27］。除了這兩類情況外， 還有一些因為農民單方面毀約給農業企業造成巨大損失的事件。因為這類現象出現的頻次之多、事件遊走於法律的邊界之內、涉及群體之廣， 村組織往往很難找到恰到的協調方案。村組織能否安撫好企業主， 能否有效的教化和規勸農民的偷盜行為， 直接影響著治理主體之間的關係。

（二） 地方政府

家庭聯產承包責任制走向農地適度規模經營的過程， 不僅是一次農地經營制度的革新， 更是一次農村社會治理結構的更新， 作為國家治理格局中重要一環的村級組織的職能履行狀況必然會受其影響。從斯科特的“國家視角”看， 農地規模經營推進的整個過程， 也帶有國家“控制的邏輯”和“改善的邏輯”［28］。村級組織既是法律制度承認的自治組織， 也帶有鮮明的行政色彩。農地規模經營順利實現需要的配套性制度和中介組織， 均需要地方政府在立法和政策上的推動。因此， 上級政府對村民自治和村莊治理結構也可以施加較大的影響。

調研發現， 地方政府對不同治理主體的迴應性是不同的， 農業企業和地方政府的利益聯結更強， 政府對於他們的迴應性也更好， 小規模農戶在農地規模經營背景下往往被忽略， 這會進一步加劇治理主體勢力的非對等性。在遭受病蟲害侵襲時， 農業企業往往會吸引政府農技服務的優先救援， 普通農戶的農技需求得不到迴應。除了農技服務提供的差別性對待， 在村莊的基礎設施建設方面， 灌溉系統的建設、機耕路的鋪設等一般都是從大戶開始。此外， 隨著外來資本的進入農村， 傳統的針對小農的鄉鎮供銷系統逐漸消失， 上門“收貨”的小生意人逐漸減少， 為小農的生產經營銷售提供了難題［27］。現今的基層政府工作重心主要在“布新”———即為新型農業經營體系的生長提供好的制度環境， 但是一些由老年人組成的小農生產經營模式被置於政策設計的視野邊緣， 它們有被“除舊”的危險。此外， 一些地方的縣鄉政府為了推進土地流轉， 強行給村級組織下行政指令， 並且會有意縱容外來資本採取極端手法對付“釘子戶”， 土地流轉時， 一些鄉鎮政府還會跳過村級組織直接和新型農業經營主體簽訂流轉合同。這些行為均會加劇治理主體勢力的非對等性， 也不利於村級組織對村莊進行規範性的治理， 使得村級組織無法在新型農業經營主體和農民之間充當公平的有權威性的管理仲裁者， 也使得各種治理資源更加偏向於新型農業經營主體。

（三） 國家政策

“國家政策”是指國家推進農地適度規模經營、培育新型農業經營主體的政策導向和實施已久的專案制， 這些政策交織在一起對地方政府和村級組織的行為產生了直接或間接的影響。政策的倡導使得培育新型農業經營主體不僅意味著宣揚政績的農業發展“亮點”， 也意味著基層政府和村級組織獲取和大戶共同爭取上級財政資金的機會。同時， 也強化了村級組織、地方政府和工商資本的利益聯結關係， 由此引發了繁雜的治理問題。首先是上文所述的病蟲害問題上的話語權失衡問題。其次是一些地方假借落實中央政策的名義， 貪求土地規模經營的進度， 利用各種優惠政策引入外來資本， 有的地區甚至違背農民的主觀意願， 整村強制推進土地流轉以推進規模經營， 進一步加劇了村莊治理主體之間的勢力非對等性。從村莊的治理資源流向看， 專案制推動的農業規模化生產中的真實“獲利群體”是鄉鎮幹部、村幹部和承包大戶， 透過完成上級下達的“指標”， 村幹部可以拿到“合法規範”的獎勵， 而承包大戶則因為“專案制”流入自己口袋的大量資金甚至可以忽視遞減的畝均效益［29］。

近幾年來， 農地規模經營進一步推動農民的“離土離鄉”， 隨著外出農民人口的增多和外來資本的進入村莊， 村民自治制度滯後於現實政治生活：既有的村民自治制度沒有在一個“政社分開”的制度框架下執行， 使得新進資本難以參與村級治理， 也使得村官貪腐現象層出不窮；青壯年農民大量流失， 現行村治制度還未獲得關乎保障外出農民經濟利益和喚起他們關心村莊事務積極性的政策設計；農村人口的異質性導致了“鄉村社群及共同體陷入信任與認同危機”［30］， 社群治理難度進一步增大。

由此可見， 國家政策一方面直接影響著村治制度， 另一方面可以透過治理資源的分配來正向激勵地方政府的行為方式， 因此可以被認為是塑造村莊治理結構的根本因素。再聯想前文對人民公社和家庭聯產承包責任制時期村治結構的回顧， 可以認為國家政策是對村治結構施加影響的跨越時空的穩定變數。

五、最佳化村莊治理結構的路徑選擇

村級組織作為政府的“代理人”和村民的“當家人”， 在面對新的治理環境時， 理應充分發揮其自治許可權， 積極迴應各種治理難題。同時， 村級組織、地方政府和國家政策共同影響著村莊的治理結構， 但地方政府的行政行為既受到國家政策的正向激勵， 也受到國家層面的制度規制。

（一） 基層視角

（1） 堅持村社自主性， 均衡村莊治理資源的流向。農地規模經營背景下， 部分村組織沒有很好地保護村民利益和集體財產， 原因在於其急於引入外來資本、打造新型農業經營主體的功利心態， 忽略了外來資本是嵌入村莊的外生事務， 它和農民之間可能會產生強烈的利益博弈。農地規模經營以後， 專案制和農業補貼會進一步增加村莊的利益分化， 可能會形成地方政府和工商資本的“分利秩序”［31］， 使得農業企業逃離農業種植環節， 進一步加劇農業治理的內卷化。村集體手握土地這一可以“生金”的資源， 應該充分利用這一資源優勢， 在與外來資本合作的過程中保持自主性， 以土地和資本相博弈， 對外來資本的行為進行嚴格規制， 村委會要對新型農業經營主體的經營週期、經營預期和資本質量進行細緻耐心地考察才允許引進［32］。此外， 村組織應該充分認識到引入資本的本質目的是為了擴大村莊收益， 在簽訂流轉合同和發展新型農業經營模式的道路選擇時， 村組織應該保障農民享受到土地增值收益的權利， 使得農業企業和農民結成利益共同體， 從而增強不同利益主體之間的信任感， 村組織應該充當好“主導者”， 而不單純是一個“中介人、協調者”的角色。

（2） 健全利益協調機制， 創新村組織的治理方式。外來資本進入村莊之後， 村莊的利益分化會更加明顯， 農民的“相對剝奪感”可能會增強。農民和外來經營主體在土地流轉後的合同糾紛、生產經營中的“公共地”糾紛、偶有可見的“偷盜”行為， 都需要創新治理理念， 健全利益協調機制。現階段， 一些地方政府在推動規模經營時， 也開始重視建立相關的紛調解體系。但是一些糾紛仲裁結構未能真正延展至村級， 增加了糾紛調解的難度， 同時負責糾紛調節工作的專業人員不足， 兼職者較多， 這也降低了糾紛調解效率。除了繼續強化既有的糾紛調解制度外， 還應該做到以下幾點：一方面， 應該充分發揮村組織在熟人社會的人脈資源， 作好農民的思想工作， 同時應該吸納“新鄉賢”或有威望的村民進入村委會的糾紛調節部門。但若想更好地解決村莊的矛盾， 需要從兩方面入手， 首先強化社群認同， 讓工商資本和農民結成休慼相關的經營合作伙伴關係， 其也就會自覺保護地力， 樂於和農民分享部分成果， 其次， 穩妥推進土地流轉， 謹慎簽訂流轉合同， 讓農民和農業企業的行為都受到規制， 明晰各自的權利邊界、行為邊界。

（二） 頂層視角

實踐中， 村組織難以充分發揮“自主性”、難以秉公處理利益主體間的糾紛， 有其工作方法不當和地方政府幹預的原因， 但本質上是由於現階段基層治理體制日益滯後於治理實踐及國家政策試圖對基層社會進行的間接控制。因而村組織無法首先從鄉土實踐出發去建設鄉村， 其在面對糾紛時也難以秉持公正去維護村莊和村民利益。因此， 更為需要的是國家層面的政策設計。

（1） 發展基層治理體制， 提升自治組織的治理能力。小農利益被忽略是基層治理體制在新的村莊治理環境下亟待改革的表徵。農地規模經營以後， 農村精英的大量流失， 使得村莊從“能人治村”變為“老人治村”［33］。村莊內的農民主體大量外流， 絕大數農民常年生活在城市， 很多人已經不再真正關心村莊事務， 這進一步弱化了農民的話語權。此外， 即使那些外出的農民工仍然熱心村莊事務， 但是他們在利益訴求方面可能和小農們已經沒有足夠多的共識。隨著外出務工人員越來越多， 如何在基層治理中提高被邊緣化的小農的話語權， 使得基層政府關注他們基本的生產生活利益， 如何強化村委會的公共服務提供能力， 這將是未來完善村民自治制度的著力點。現有的一些改革經驗可以為我們開拓部分思路：第一， 政經分開， 在一些有條件的地方逐步建立集體經濟組織， 或者將原有的集體經濟組織和村委會職能分開， 確保村委會能更好地發揮監督指導的職能， 更加全心全意履行公共服務職能， 同時， 為外來治理主體開放參與村莊民主的制度管道；第二， 戶產分開， 進一步保障處於流動狀態中的農民權益， 更加關注處於流動狀態的普通農戶的主體地位和應得利益；第三， 穩妥推進農村社群建設， 進而做到就業和社會保障服務入社 （區） ， 社會救濟社群辦；第四， 在社群建設和政經分開的基礎上， 集體經濟組織可以更好地發展集體經濟。社群建設將會“轉、並、聯”自然村， 這將擴充治理區間的資源稟賦， 在農村社群建設穩步高效推進的情況下， 農村現階段出現的超越自然村邊界的“跨區域合作社”［34］可以在一個治理單位內實現， 這將提高基層自治單位的資源整合能力和經濟發展潛力， 從而強化村莊和外來資本的談判能力及維護居民經濟利益和村莊財產安全的能力；第五， 發展民間組織， 民間組織可以分為“內生型和外生型”兩類， 內生型民間組織較關注民眾的自我需求， 外生型則帶有組織者所倡導的理念的印記［35］。在政府的引導扶持下， 這兩類民間組織都將會是對基層體制的巨大補充， 它們既能滿足農村社群居民日益豐富的物質文化需求， 更能凝聚農村弱勢群體的力量， 為農民提供規範的維權平臺， 在治理主體多元的背景下， 還可以起到均衡村莊利益格局的功用。

（2） 最佳化惠農政策的實施細節， 兼顧資源流動中的效率與公平。專案進村的背景下， 部分農業企業旨在套取惠農資金和脫離種植環節， 農業種植效率往往不如人意， 專案資金沒有真正促進村莊發展， 而是生成“分利秩序”， 農業企業沒有真正發揮“帶動效益”， 相反造成了農村的“有投入而無發展”的治理低效困境。此外， 工商資本在技術掌握和資訊獲取等方面的優勢， 使得年老或其他具有特殊情況只能留守農村的小農面對著一個日益逼仄的農業生存空間， 如何兼顧農業生產中的小戶利益？地方財政配套意在考察地方對於相關專案的意願和急迫性， 但無意中使得財力一般的地方政府和村莊唯有選擇“轉嫁配套”［36］， 導致基層政權對農業企業的資金依賴， 從而導致後期的資源流向難以體現公平和效率原則。為此， 可以嘗試從以下方面做部分調適：完善專案制的環節管理， 嚴格專案審批， 特別是強化監督和驗收程式， 充分尊重鄉土實際， 進一步擴充基層組織在專案執行中的權責［37］；加強對“四補貼”政策實施環節的監管， 加大對套取農業補貼行為的懲處力度， 精準補貼物件、規範補貼機制， 保障種植小戶的基本生存生產利益， 激發新型農業經營主體的積極性。

（3） 培育內生型新型經營主體， 均衡村莊治理格局。內生型新型經營主體既包括前文所述的內生於村莊的農業企業， 也包括家庭農場等。實踐證明， 一些具有地緣聯絡的企業家樂於參與村莊經營， 情感歸屬和社群擔當使得其對於促進村莊發展不畏勞心費力， 並做出了一些貢獻。但誠如前文所講， 企業的盈利性總是傾向於膨脹， 部分內生型工商資本如外來資本一般也可能會成為一個利益攫取者。因此， 政府更應該為家庭農場提供孵化生長的政策環境———嚴格認定標準、打造社會化服務體系、健全農業保險和創新融資機制及在惠農資金的流向上可以適度向其偏好。首先， 家庭農場不會有農業企業一般的對於村莊治理資源的極強吞噬性。其次， 透過顯化農業生產的比較收益， 鼓勵“種田能手”迴歸村莊， 重操農業， 從而實現村莊勞動力結構的調整， 進而為提高農業生產效益和累積村莊治理資源提供前提。再次， 家庭農場相對於外來資本具有內生性特點， 其壯大也利於村莊的有效治理， 為正在調適治理方式的村組織緩解治理壓力。複次， 家庭農場還可以將願意務農、適合務農的青壯年吸附在土地上， 減少“遊離”於城鄉之間的“漂浮”民工， 解決村莊治理“空心化”的窘境。最後， 內生型經營主體的強大也利於平衡村莊治理主體間的利益格局， 從而利於構築出一個質性穩定的村治結構。

（4） 追蹤總結試點經驗， 調適法律規制以迴應治理現實。幾年來， 農地改革試點地區在中央的統一部署和相關部門的指導下， 積極探索， 相關試點工作也取得了一定的進展：從進度上看， 一些地區的試點取得了較為豐富的工作經驗；從試點範圍看， 農業部將重慶大足、上海松江和天津靜海等33個市、縣和區列為農地承包經營權流轉規範化管理和服務試點地區；從試點內容看， 包括加強流轉市場建設、強化風險防範機制和探索新型流轉方式等。例如， 吉林延邊為專業農場的生產經營提供了風險防範屏障———政策性農作物保險補貼， 因而全州參保率迅速提高， 為經營者解決了後顧之憂， 也降低了流轉土地農戶的經濟風險。青海互助縣創新土地流轉糾紛仲裁機制， 以糾紛調解委員會為中軸， 將糾調解體系推及到鄉鎮， 並透過財政支出支援調解機構的正常執行。面對鮮活的實踐經驗， 相關部門有必要及時追蹤總結試點經驗， 摸清試點實效， 探查試點中存有的問題， 總結出一些具有普適性、借鑑性的典型經驗， 進一步探索有序推進農地流轉、實現規模經營的具有實操性的良方。此外， 相關部門還需比對相關法律規制與實踐需求的偏差， 及時調整相關法律規制， 為農地規模經營提供更好的剛性保護。

作者：王敬堯 王承禹