這份重磅檔案，不能只看到鼓勵農民“投工投勞、捐款捐物”

【文/觀察者網專欄作者 林輝煌】

這些年來，無論是脫貧攻堅還是鄉村振興，一個備受關注的問題就是“政府幹，農民看”。政府向農村投入大量的資源，積極推動鄉村建設，但是農民的內生動力卻很難被啟用。

最近，國家鄉村振興局、中央組織部、國家發展改革委、民政部、自然資源部、住房城鄉建設部、農業農村部聯合印發了《農民參與鄉村建設指南（試行）》（以下簡稱《指南》），算是對這個問題的迴應。

這份檔案也許是我這段時間看過的最重要的一份，把農民作為鄉村建設的主體力量，以及如何組織農民參與村莊規劃編制、鄉村基礎設施和公共服務設施建設與管護等工作，說得比較清楚，確實具有一定的指南意義。

《指南》共36條，分為七章，分別是總則、組織動員農民參與、引導農民參與村莊規劃、帶動農民實施建設、支援農民參與管護、強化農民參與保障、附則。

關於現代化的討論很多，我認為最重要的有兩個內涵。一是免於匱乏的自由狀態，二是公共參與的責任狀態。如果說自由的實現是現代化的根本目標，那麼責任則是內含於該目標的根本要求。這些年來的農村改革政策，重點在於塑造農民的權利和自由，試圖以此彌補之前農民所承受的超量的負擔。很難說這幾年的改革在多大程度上實現了農民的自由，但是在農民應當承擔什麼樣的責任上，似乎缺少理性的探討。

《指南》要探討的正是這個層面的問題。如果我們從現代化的角度來審視這份文字，《指南》的意義確實重要，它將農民的參與責任帶入鄉村建設的公共討論之中，即使這種參與責任在文字的表述呈現上依然帶有“自由權利”的味道，強調的是“保障農民參與權益”（第二十九條）。

被鎖定的基層組織

農民的參與責任如何實現？至少需要具備三個要素：農民、基層組織和國家。

先來看基層組織。

作為與農民直接打交道的主體，基層組織在確保農民實現參與責任的過程中發揮著基礎性的作用。《指南》強調了兩類基層組織的功能，即農村基層黨組織和村民自治組織，要求“健全黨組織領導下的村民自治機制”（第五條）。

一方面，“增強農村基層黨組織政治功能和組織功能，完善農村基層黨組織引領帶動機制，運用網格化管理、黨員聯戶、黨員示範帶動等聯絡群眾工作機制，組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾。”（第六條）

另一方面，“完善村黨組織領導下的村民委員會、村務監督委員會、村集體經濟組織推動落實機制，……對鄉村建設重要事項，由村民委員會組織農民充分討論、參與決策、投身建設和管護，村務監督委員會組織農民監督資金使用、專案建設、政策落實，農村集體經濟組織可結合實際組織成員承擔建設、管護任務。”（第七條）

基層組織的重要性，再怎麼強調也不為過。沒有基層組織的組織和動員，農民也很難有效參與到鄉村建設之中。但是基層組織要發揮組織和動員農民的功能，就必須花大量的時間和精力深入群眾，與農民打交道。

然而，從調研的實際情況來看，隨著村莊工作的行政化和文牘化，當前基層幹部幾乎都被鎖定在辦公室裡搞材料或者開會，根本沒有時間和精力深入群眾，瞭解群眾，動員群眾。我們在Y縣的調研發現，鄉村幹部超過三分之二的時間都用於填報材料和迎接檢查，苦不堪言。

“

當前基層幹部幾乎都被鎖定在辦公室裡搞材料或者開會

”（圖/新華社）

如何保障基層組織的人民性而不是官僚性，這是實現農民有效參與的關鍵所在。

國家的工具

接下來看看國家在保障農民實現參與責任的作用。

首先是加強鄉村建設的理念和技能培訓——

“培養一批鄉村建設工匠、土專家等本土人才，結合基層幹部培訓，提高鄉鎮幹部、村黨組織書記等組織農民參與鄉村建設的能力。”（第三十條）

其次是創新政府財政投入機制——

“對採取以工代賑方式實施的農業農村基礎設施專案，按照招投標法和村莊建設專案施行簡易審批的有關要求，可以不進行招標。對農民投資投勞專案，採取直接補助、以獎代補等方式推進建設。”（第三十一條）

最佳化專案競爭機制，“優先支援村‘兩委’動員能力強、群眾參與程度高、投工投勞意願足、利益衝突化解好的村莊實施基礎專案建設，優先支援參與意願高、主動投工投勞的農戶實施入戶專案建設。”（第十一條）

這種以群眾參與程度和基層組織能力為標準的競爭性財政體制，能夠很好發揮“財政引領治理”的功能，值得倡導。同時，這也意味著國家對鄉村建設要保持足夠的制度耐心，創造條件讓農民自願參與進來，而不是強迫農民參與，更不是“扛著”農民參與。如果農民還沒有準備好，就耐心等一等。農村現代化早幾年、晚幾年實現，這並不重要，重要的是農村現代化的主體，也就是農民本身要先實現現代化。

再次是定期調查評估農民的參與狀態——

“將專案實施前農民對鄉村建設政策和參與方式的知曉率，專案實施中農民以投工投勞、捐款捐物、志願服務等形式參加建設的參與率，專案實施後農民對專案質量和建設效果的滿意度，分別作為專案批准立項、獎補資金撥付、竣工驗收的重要指標，原則上知曉率、參與率、滿意度應分別達到80%以上。”（第三十二條）

實際上這也屬於最佳化財政支出體制的一部分，即財政資源下鄉應當迴應廣大農民的真實需求，這是確立財政合法性的核心要求。

最後是把農民參與狀態納入國家認證體系——

“將農民參與鄉村建設作為全國文明村鎮、國家鄉村振興示範縣及省級部門按規定開展的鄉村振興示範鄉鎮、示範村建立的重要內容，納入美麗宜居村莊示範建立和美麗庭院評選指標。支援縣（市、區）選樹一批農民參與鄉村建設先進村、模範戶。”（第三十三條）

總結起來，國家工具至少包括教育、財政和認證三種。教育也許是最重要的一種舉措，因為只有改變人的意識，才有可能真正改變人的行為。當然，教育也是最難的，如果僅僅是上課宣講，一般都不會有什麼好的效果。關鍵還是在公共參與中完成公共參與的教育，這是鄉村建設的重大議題。財政和認證自然也是重要的，一個是裡子，一個是面子，都能發揮行為引導作用。

這裡講講財政。財政要引導農民參與鄉村建設，最難的有兩點，一是實現農民需求與財政資源的對接，二是確保財政資源主要用於滿足廣大農民的真實需求而不是滿足政府主官的政績需求。關於後面這一點，《指南》並沒有涉及。

以前地方政府天天抱怨財政資源過於碎片化，無法統籌用於農村基礎設施建設，後來讓縣裡整合涉農資金，沒想到問題更大，因為整合後的資金大多被用於政績工程的打造。

我們在另外一個縣的調研發現，該縣持續多年試圖將一個鎮郊村打造成供上級領導參觀考察的明星村，一年投入了上億的涉農資金，引發其他村莊的強烈不滿。這種將大部分財政資源集中騰挪到個別村為上級領導造點的案例，非常普遍。

從制度建設來講，農民要切實參與到涉農財政資源的分配體制中，而不是等著被分配。

資料圖來源：新華社

如何對農民提要求？

說到這裡，就觸碰到農民參與的第三個要素，也是最根本的要素：農民。雖然這個字眼在《指南》出現了無數次，但幾乎都是以被動者的形象出現的。

農民參與鄉村建設，首先是對農民自身角色的定位。

在我看來，至少應當有一章專門用來講“農民參與責任”，列出農民參與的必要性、參與內容、參與形式，以及不參與的後果。當然，也可以講一些農民參與的權利，正如《指南》所提到的。但是強調權利往往會有個問題，即權利是可以放棄的。而鄉村建設中的農民參與是不能放棄的，因此我認為對農民參與的基本定位還是責任，就像家長參與家庭生活、把家庭建設好是一種責任一樣。

第十條的規定，有很多人反對。這一條要求“將農民參與鄉村建設納入村規民約，鼓勵透過投工投勞、捐款捐物、志願服務等多種方式參與鄉村建設。”反對者認為，在農民收入本就堪憂的情況下，還要求農民透過投工投勞、捐款捐物、志願服務參與到鄉村建設中，似乎有些殘酷。

我認為這並不殘酷，就像城市居民應該對自己居住的小區負責一樣，農民也應該為自己居住的鄉村負責，而不是完全等著國家來“包養”。

當然，不是說鄉村所有的事務都必須由農民來承擔。事實上，就目前來看，鄉村建設大都是由政府來承擔的，這才有文章開頭提到的“政府幹，農民看”這種問題。農民是鄉村建設的主體，應當承擔力所能及的責任，把鄉村當成自己的家來建設和發展。這就是我所講的“農民參與責任”。從這個意義上講，《指南》對農民的要求並不高。

如果說《指南》有什麼明顯硬傷的話，那就是還沒有完全從農業稅費改革開始形成的“向農民賦權”的意識形態中走出來，還沒有足夠的勇氣構建與“權利自由”相制衡的“責任倫理”。

因此，我們在《指南》中看到更多的是基層組織應該怎麼做，國家應該怎麼做，農民自身的責任依然是不清晰的。農民仍然是等著被促進形成“願參與、會參與、能參與鄉村建設的生動局面”（第六條），被增強“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效”（第七條）。

如果農民放棄參與，在國家的考核壓力下，地方政府和基層組織是不是還要繼續“扛著”農民參與呢？

說到底，我們更需要一份能夠對農民提要求，並在此基礎上對基層組織和地方政府提要求的檔案。

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