正確理解和認識：如何因地制宜開發地熱資源 推進地熱專案

一、正確理解地熱的“可再生性”

地大熱能地熱+網訊：地熱能是蘊藏在地球內部的天然熱源，作為自然資源的地熱是指在特定經濟技術條件下能夠被人類所利用的地球內部的地熱能、地熱流體及其有用組分。地熱資源的生成是一種地質事件，其能源起源於地球的熔融岩漿和放射性物質的衰變，經由地下水的深處迴圈和來自極深處的岩漿侵入到地殼後，把熱量從地下深處帶至近表層，從而形成地熱資源。地熱是我國《可再生能源法》所列明的6種可再生能源型別之一，被廣泛應用於溫泉療養、冬季取暖、發電等多個領域，是我國正在構建的高效低碳綠色能源體系的重要組成部分。但是這並不意味著對其可以不加限制地進行開發利用，因為地熱雖然具有“可再生性”，但這種“可再生性”是有條件的，應當正確理解和認識。

我國《可再生能源法》並沒有對可再生能源的可再生性做出法律界定。該法第二條採取了外延式定義方法，僅僅以列舉的方式提出，即可再生能源是指風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源。定義中列明的6種可再生能源各自特點不盡相同，大體可以分為兩大類：一類是風能、太陽能、海洋能等，學理上稱之為恆定資源，一般認為恆定資源屬於取之不盡用之不竭的能源；另一類是生物質能、水能等，此類資源學理上稱之為可更新資源，其與恆定資源最大的區別在於具有可耗竭性，即如果人類對資源的開發利用強度超過資源本身的自我更新能力則可能導致資源的耗竭，因此無法像對恆定資源的開發利用那樣“多多益善”，地熱即屬於這種可更新的資源型別。一方面，儘管地熱本身具有自我更新能力，但是作為複雜地質作用的產物，其補給過程極其緩慢，如果開發強度過大，勢必會影響到資源的持續開發。地熱的這種“可耗竭性”也得到了實踐的印證。資料顯示，我國中西部地區的一些地熱田由於過量開採而引起水位持續下降，甚而導致資源枯竭，直接影響到地熱資源的持續利用。以我國早期建設的地熱發電示範專案——羊八井發電站為例，該發電站70年代建設，1991年對其地熱資源的監測顯示，地熱田地面最大沉降值達176。 6mm，生產井的汽化面下降20～ 45m，92℃泉、河心沸泉等地表地熱顯示消失。因此，應正確認識地熱能的“可再生性”，透過強化資源環境規制，來保證地熱資源的持續開發利用。

二、地熱開發的資源環境規制及其主要問題點

我國對於自然資源的法律規制是按照自然資源型別分別進行管理的。地熱具有礦產資源的屬性。我國《礦產資源法實施細則》第二條規定，所謂礦產資源是指“由地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態、液態、氣態的自然資源。”《礦產資源法實施細則》後附的《礦產資源分類細目》中也明確將地熱界定為能源類礦產資源。實踐中，由於地熱開發以淺層地熱能和水熱型地熱能為主，還會涉及地下水的開採，這方面需要遵守我國《水法》的規定。此外，地熱專案的開發也會對地質環境以及生態環境產生影響，需要遵守相關環境保護的法律規範。實踐中有關地熱專案開發資源環境規制的主要問題點集中在以下幾個方面：

一是關於最佳化專案審批問題。行政許可是我國對各類自然資源進行管理的基本制度，由於地熱兼具可再生能源、礦產資源、水資源等多重屬性，勢必會在實踐中形成對地熱開發專案的多重審批情形。例如，按照《礦產資源法》的規定，對勘探、開採礦產資源實施許可證管理，勘探、開採地熱資源應當分別向政府主管部門提出申請，經審批方能獲得許可證，申請人也才能成為法律上認定的探礦權人和採礦權人，合法進行地熱資源的勘探和開採。《水法》也規定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當依法向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證取得取水權。因此，如何最佳化地熱專案的審批流程，提高許可效能就成為實踐關注的焦點。8部門聯合釋出的《關於促進地熱能開發利用的若干意見》對此進行了積極迴應，提出要“簡化地熱能開發利用專案前期手續”，要求各有關主管部門採取資料共享、集中審批、多部門審批協同聯動等方式，最佳化審批流程，提高審批效能，並鼓勵地方最佳化地熱礦業權和取水許可的辦理流程、精簡審批要件。

二是關於資源稅費的繳納問題。我國對於自然資源實施有償使用制度。對於利用探礦權、採礦權以及取水權取得的資源都需要繳納相應的資源稅費，而對於地熱專案是否需要同時徵礦產資源稅費和水資源費，且是否會涉及到重複收費、過分增加企業負擔等問題持續受到關注。這方面的實踐操作隨著相關法律的實施有一個發展變化的過程。以1998年中編辦《關於地熱水礦泉水管理職責分工問題的通知》為代表，當時實踐中明確地熱能的開發只需交納資源稅和礦產資源補償費，而不需要交納水資源費。2003年我國《水法》修訂後增加收取水資源費的規定，要求獲得取水權必須要繳納水資源費，這也就意味著取水必須依法繳費。由此形成了依據《礦產資源法》和《水法》分別進行收費的模式，並一直沿用至今。查閱相關案例發現，我國的司法實踐實際上也支援這種分別收費模式，至於這種分別收費模式是否會過分增加企業負擔則不然。既然地熱和水被視為兩種資源，那麼就應該對於開採地熱能並同時取水的行為，分別收取稅費。當然，也可以透過稅費減免來激勵專案開發方採取有利於節約資源、提高資源利用效率的技術和開採方式。

三是關於環境保護問題。地熱開發的環境保護體現為生態環境保護和地質環境保護兩個方面，前者我國已經建立了一套行之有效的專案環境管理制度，例如環境影響評價制度和三同時制度，開發地熱專案也需要遵循這些環境管理制度，後者則是地熱專案開發時需要規制的重點。自然資源部2019年修正的《礦山地質環境保護規定》旨在預防和治理恢復因礦產資源勘查開採等活動造成的地質環境破壞，其中的一項重要制度就是要求採礦權申請人在申請辦理採礦許可證時編制礦山地質環境保護與土地復墾方案，將之作為申請採礦許可證的基本條件之一。當然，地質環境保護具有整體性，除了專案層面之外，還需要在對地熱資源進行調查的基礎上，透過制定地熱開發利用規劃來綜合考慮地熱資源開採和地質環境保護等事宜，並以科學的規劃來指導具體專案的開發。強化地質環境保護不僅有利於防止地質災害，也有助於更好地保證資源的可持續利用。

三、地熱開發的資源環境規制與激勵政策相協同

可再生能源是我國能源發展的優先領域，國家為此出臺了一系列財稅激勵政策與措施，透過政策支援來推動可再生能源發展是各國的通行做法。地熱開發也不例外，其政策的合理性在於地熱的規模化開發利用會受到諸如技術、資金等方面的限制，迫切需要國家採取針對性激勵措施，而這種激勵措施不僅需要考慮地熱開發本身，還需要從保證資源持續開發和保護環境的角度進行綜合考慮，也即將資源環境規制與激勵政策措施有機結合起來，一方面強化資源環境規制和政府監管，另一方面探索將地熱開發的激勵手段與資源環境保護協同的具體路徑，例如將地熱能開發的激勵措施與地熱能低碳、保護的開發技術與開發模式相銜接，對於採用熱水回灌技術的地熱開發，也就是隻取熱能不取地下水的專案可以透過稅收減免等方式予以激勵，從而獲得最大的政策法律實效。

總之，面對地熱能的產業化發展，相關企業在積極獲取專案、爭取政府政策支援、搶佔市場的同時，還需格外重視專案開發過程中的資源環境合規事宜。