最高法判例：土地承包經營權的頒證前提、報批程式、最長起訴期限

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裁判要點

1.

土地承包經營權確權登記

須以按照法定承包程式簽訂土地承包合同且該承包合同業已生效為前提

，然後

經村、鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門、縣級以上地方人民政府農業行政主管部門層報並審批合格後，方可由同級人民政府登記農村土地承包經營權證。

2.

農村土地承包經營權取得的根據是土地承包合同，土地承包經營權證頒發的前提是農村土地承包合同生效，土地承包經營權證在土地承包法律關係中的作用為確權憑證，並不能導致不動產物權變動的效果，

不屬於能夠導致不動產物權變動的行政行為，不適用二十年的最長起訴期限。

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裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）最高法行申13210號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：崔建龍，男，1983年出生，漢族，住河南省孟州市。

委託訴訟代理人：崔玉清（系崔建龍母親），女，1949年出生，漢族，住河南省孟州市。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：孟州市人民政府

法定代表人：呂沛，該市人民政府市長。

原審第三人：孟州市趙和鎮白牆村村民委員會，住所地孟州市趙和鎮白牆村。

法定代表人：郭志平，該村民委員會主任。

再審申請人崔建龍因訴河南省孟州市人民政府、原審第三人孟州市趙和鎮白牆村村民委員會（以下簡稱白牆村委會）要求頒發農村土地承包經營權證一案，不服河南省高階人民法院（2019）豫行終3182號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行審查，現已審查終結。

崔建龍申請再審稱，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三款、第四款之規定申請再審，請求撤銷原一、二審判決。事實與理由：崔建龍一家四口人（崔建龍之妻，崔建龍之子，崔建龍母親，及崔建龍本人）是合法的孟州市趙和鎮白牆村集體經濟組織成員，以家庭承包方式合法承包本村第四小組拖拉機站6畝耕田。2012年崔建龍母親和本村本組村民崔長安協議離婚，白牆村委會按和國家憲法相牴觸的“村規民約”強行將案涉6畝耕田收走，另發包他人。崔建龍母親認為其家庭戶的合法權益受到侵害，去找鄉鎮人民政府解決，卻受到欺詐，於2016年9月27日被迫簽訂協議。協議簽訂後，2016年國家就農村土地大規模確權登記上報資料，經查我家庭戶未上報。根據《中華人民共和國農村土地承包法》第二十三條第一款規定，縣級以上地方人民政府，應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，並登記造冊，確認土地承包經營權，據此孟州市人民政府應當向崔建龍頒發農村土地承包經營權證。

本院經審查認為，從土地承包經營權證頒發的實體條件來看，生效的孟州市人民法院（2015）孟民谷初字第00283號民事判決要求白牆村第四村民小組、王衛星、王天法將5。6畝耕地限期交付給崔建龍家庭戶耕種，但此後崔建龍的母親崔玉清於2016年9月27日與白牆村委會簽訂協議書，約定崔玉清應分土地按6畝計算，每畝每年承包金500元，每年共計3000元；付款時間定為6年，從2016年10月1日—2022年10月1日止，崔玉清承諾不再向村組討要土地，及停訪息訴。該協議簽訂後至今未被法院撤銷或確認無效，且雙方已按協議內容實際履行，該協議應視為崔建龍家庭戶對其家庭土地承包權的自主處分，崔建龍家庭戶在協議履行期間內反悔，再向白牆村委會要求承包土地，進而要求孟州市人民政府頒發土地承包經營權證，缺乏依據。

從農村土地承包經營權證頒發程式來看，根據《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》第四條、第七條的規定，申請頒發農村土地承包經營權證應當在土地承包合同生效後，由發包方將土地承包方案、土地承包合同等材料報鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門初審通過後，由鄉（鎮）人民政府向縣級以上地方人民政府提出頒證書面申請，縣級以上地方人民政府農業行政主管部門稽核通過後，報同級人民政府頒發土地承包經營權證。即：

土地承包經營權確權登記須以按照法定承包程式簽訂土地承包合同且該承包合同業已生效為前提，然後經村、鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門、縣級以上地方人民政府農業行政主管部門層報並審批合格後，方可由同級人民政府登記農村土地承包經營權證。

本案中崔建龍及崔建龍家庭成員並未就所涉案土地與發包方白牆村委會或者白牆村委會第四村民小組簽訂土地承包合同，不符合申請頒發土地承包經營權證的前提條件，由崔建龍直接以個人名義向孟州市人民政府提出頒證申請，亦不符合《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》規定的申請和頒發程式。

綜上，崔建龍的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回崔建龍的再審申請。

審判長 孔玲

審判員 寧晟

審判員 聶振華

二〇二〇年十一月十七日

法官助理 劉平安

書記員 袁正明

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）最高法行申2646號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）夏炳洋，男，1968年4月18日出生，漢族，住山東省煙臺市萊山區。

委託訴訟代理人於永梅，女，1969年8月9日出生，漢族，住山東省煙臺市萊山區，系再審申請人之妻。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）山東省煙臺市萊山區人民政府。住所地山東省煙臺市萊山區楓林路**。

法定代表人孫玉榮，區長。

一審第三人山東省煙臺市萊山區院格莊街道王官莊村村民委員會。

法定代表人王永慶，主任。

一審第三人於紹成，男，1941年3月22日出生，漢族，住山東省煙臺市萊山區。

一審第三人姜淑玲，女，1940年11月3出生，漢族，住山東省煙臺市萊山區。

再審申請人夏炳洋因訴山東省煙臺市萊山區人民政府（以下簡稱萊山區政府）撤銷土地承包經營權證一案，不服山東省高階人民法院（2018）魯行終2305號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行審查，現已審查終結。

夏炳洋請求本院依法撤銷一、二審行政裁定，撤銷0048030號土地承包經營權證。主要理由為：土地承包經營權證具有權利歸屬的賦權功能，能夠導致不動產物權變動；一審法院認定本案不屬於因不動產物權變動提起的訴訟，並適用五年的起訴期限，存在適用法律錯誤。

本院認為：本案的爭議焦點是夏炳洋的起訴是否超過起訴期限。《中華人民共和國土地承包法》第二十二條規定“承包合同自成立之日起生效。承包方自合同生效時取得土地承包經營權。”《農村土地承包經營權證管理辦法》第二條第一款規定，農村土地承包經營權證是農村土地承包合同生效後，國家依法確認承包方享有土地承包經營權的法律憑證。據此，

農村土地承包經營權取得的根據是土地承包合同，土地承包經營權證頒發的前提是農村土地承包合同生效，土地承包經營權證在土地承包法律關係中的作用為確權憑證，並不能導致不動產物權變動的效果，不屬於能夠導致不動產物權變動的行政行為，不適用二十年的最長起訴期限。

本案被訴的0048030號土地承包經營權證係為當時的王官莊村委與於紹成簽訂的0017572號土地承包合同所頒發，頒證時間是2000年1月1日。然而，夏炳洋直到2017年11月才提起本案訴訟，請求撤銷0048030號土地承包經營權證，已經超過《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定的五年起訴期限。原審裁定對夏炳洋的起訴和上訴予以駁回，並無不當。

綜上，夏炳洋的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回夏炳洋的再審申請。

二〇二〇年九月十日