旅遊韌性：面向“融合共享”發展的體制機制創新

「本文來源：中國網」

全域旅遊示範區建立工作經過5年的縱深推進，在基層已經呈現百花齊放，各美其美，美美與共的良好發展勢頭。截至目前，文化和旅遊部發布了兩批共168個國家全域旅遊示範區，為旅遊業改革之花結出豐碩成果。

全域旅遊示範區的建立是面向未來共享發展的理念與謀劃，體制機制的創新是根基和保障，以現代旅遊治理機制探索與實踐，讓旅遊業的腳步走得更穩，更快，離可持續發展的目標更近一步。

然而，體制機制的改革不可迴避的是結構、重組、融合的過程。革新並無捷徑，所有的成功在被認可之前都不乏質疑、試錯、爭論的一段經歷。體制機制的改革要求旅遊業主動置身激流之中，全域旅遊帶動的新思路、新舉措，既能大道至簡地統籌資源要素，又能細針密縷地深入服務細節。以旅遊的柔和韌性，建立綜合管理體系，探索合理、健康的共建路徑，共享發展未來的紅利。

尤其是在縣域級，韌性適應，讓旅遊發展成為一個有機生命體，代表著地方在體驗經濟、創意生活時代背景下的新型創新力和生長力。

外濱大黃河，內依中條山，表裡山河的地域特色，是芮城縣發展旅遊業的“天賦”，作為“天選之地”。在距今180萬年前，黃河岸邊的西侯度村亮起了人類的第一把火，照亮了離文明源頭最近的地方；黃河人家倚靠的巍巍中條山山脈，不僅是一座承載華夏文明的文化聖山，也是中原地區的北方生態屏障。

從學習自然到利用自然；從順應自然到守護自然，憑誰想象，一個縣城居然讓山河與國運緊密相連，用人與自然的共處之道傳承智慧的記憶，憑藉歷史與文化構築起“古中國核心地”的實存。

可以說，有著建縣1600餘年歷史的芮城，旅遊業的發展與文物資源的保護與利用密切相連。在這片縣域面積1176平方公里的土地上，擁有各類古遺址100餘處，各類重點文物保護單位245處，其中國保單位12處。永樂宮、城隍廟、壽聖寺磚塔、廣仁王廟等以“國家級”的文化含量，輸入山河國運文化命脈，彰顯著芮城旅遊與眾不同的文化符號。

然而，大河仙境處，芮城卻是人未識。旅遊者的文化認同與目地的形象感知造成的差異，讓芮城旅遊市場仍然屬於小眾客群，吸引的是考古、建築、美術、藝術等專業領域的專家、學者及研學團體。

旅遊現狀是旅遊景區也是文物保護單位，兩者核心肌理相連，管理體制難從。此外，市場缺少新業態、新產品、新消費，供給結構不合理，供給總量不足和供給質量不高都成為芮城旅遊產業的現實發展障礙。

當全域旅遊以促進旅遊業轉型升級，構建新型旅遊發展格局的戰略定位指導縣域旅遊發展時，“全域一盤棋”的工作理念，將芮城文旅產業融合發展、全域旅遊公共服務提升作為重要的工作抓手。

2016年，芮城縣入選第二批國家全域旅遊示範區建立單位。芮城政府開始思考，如何將豐厚的文化資源優勢轉化為旅遊產業的聚能強勢，體制機制改革與旅遊公共服務建設的結構最佳化及效率提升等全域旅遊系統工作，為縣域經濟發展尋找新出路。

因此，無論從產業融合發展的大勢，還是市場供給需求的變化，從公共文化服務敏感嫁接到旅遊公共服務管理質量提升，芮城旅遊亟待一場自上而下的體制機制變革和由下往上的大眾旅遊市場支撐。

從“有沒有”到“好不好”

芮城全域旅遊速度與激情

在政府體制的縱向隸屬關係中，縣域政府是全域旅遊示範區建立的主體單位。縣域體制機制的改革，是以創新實踐對協調城鄉一體化發展，推動新型城鎮化向高質量、高標準路徑的有序考量。

●建立適應全域旅遊發展的領導機制

芮城縣將“國家全域旅遊示範區建立”作為“一把手”工程。2016年成立了由縣委書記任組長、縣長任執行組長的“雙組長”建立工作領導小組，所有縣級領導掛聯旅遊工作，充分發揮領導小組統籌協調職能。

先後召開63次黨政聯席會議及專題會議，定期研究全域旅遊發展重點事項。芮城縣全域旅遊規劃工作聯席會議上，縣委書記張建軍要求，建立責任單位要做到“一個專案、一名領導、一套機制、一抓到底”，確保專案順利實施。依託人大和政協形成督辦機制，成立芮城縣建立國家全域旅遊示範區工作督辦領導組，進行建立工作情況的專題調研，形成調研報告，建立長效機制，解決突出重點問題。

建立國家全域旅遊示範區以來，芮城秉承“一張藍圖繪到底，一任接著一任幹”的發展思路和管理方法，成立縣旅遊工作領導小組，由縣委書記擔任組長，作為常設議事協調機構，統籌推進全縣文化旅遊業發展，併成立國家全域旅遊示範區建立工作領導小組，聯合發改、住建、財政、公安、水利、交通、市場監管、商務、公路、交警等部門，齊抓共管、統籌推進全域旅遊發展。

2019年，芮城縣在全面落實文化和旅遊行政部門機構改革中，將文化、廣電、旅遊和文物等行政職能整合，組建芮城縣文化和旅遊局，作為縣政府工作部門，加掛縣文物局牌子。將科學的制度設計理念內化到旅遊綜合治理的領導機制，為文化和旅遊融合發展提供了全要素協同之道。

從清晰的界限劃分，到“宜融則融，能融盡融，以文促旅，以旅彰文”的原則實現具體事務，芮城圍繞著產業融合和旅遊公共服務體系建設，在全域旅遊模式探索上率先突破，以“五域模式”打通實踐管理閉環、空間閉環、產業閉環、服務閉環、市場化閉環，全域旅遊的建立從解決“有沒有”到實現“好不好”的跨越式改革。

●強化部門聯動，建立綜合管理體制

強化“黨政統籌 部門協作”綜合協調機制，由全域旅遊示範區建立領導小組牽頭，聯合發改、住建、財政、公安、水利、交通、市場監管、商務、公路、交警等部門，統籌推進全域旅遊產業發展。

明確全域旅遊建立的分工表和進度表，實行部門領導包聯責任制落實工作職責，形成縣—鄉鎮（社群服務中心）—村（景）—企“四級聯動”，落實定項、定時、定點、定人、定額、定標“六定”措施，將全域旅遊示範區建立工作納入部門年度考核，構建起黨政統籌、部門協作、企業爭先、職責清晰、分工明確、齊抓共管的全域旅遊示範區建立機制和格局。

芮城縣大力推進旅遊綜合管理體制創新，推進“1＋3＋N”旅遊管理綜合執法體系，開展聯合執法，強化旅遊市場綜合監督執法能力，嚴肅查處損害遊客權益、擾亂旅遊市場秩序的違法違規行為，實現旅遊執法檢查的常態化。

成立芮城縣文化市場綜合行政執法隊，建立旅遊安全聯合執法制度，設立旅遊審判合議庭，A級景區設立警務室。透過旅遊綜合管理體制的改革，進一步明確了芮城縣公安、法院、工商在旅遊市場秩序整治中的責任分工，為規範旅遊市場秩序、最佳化旅遊發展環境、提高旅遊服務質量和提升旅遊業發展質量效益提供了堅強保障。

成立市場監管局旅遊執法大隊，建立常態化旅遊安全聯合執法制度。由縣文旅局牽頭，公安局、交通局、市場監督管理局、應急管理局等多個部門參與，實施全面監管機制，加強對旅遊安全的檢查。

在全國首創“旅遊衛士”，永樂宮壁畫保護的安全保衛工作，配備專職人員15名，試行24小時不間斷值班巡邏制，開展設施看護、應急事件、搶險救災等工作。

為進一步規範旅遊市場秩序，芮城縣實施《旅遊行業失信懲戒實施制度》，加強對旅遊經營、導遊業務、星級酒店或鄉村旅遊服務等方面的監管力度，促進旅遊產業健康平穩有序執行。

●著力構建現代旅遊綜合治理體系

構建“1＋3＋N”綜合監管執法體系，充分發揮行業力量，調動餐飲住宿行業協會、永樂宮壁畫保護研究院、愛心志願者協會、汽摩協會等社會組織，明確許可權和職責，倡導和踐行行業自律，積極宣傳全域旅遊發展理念，深度參與全域旅遊示範區建立，創新培育新業態，引領消費新時尚，引導和規範行業新風尚，逐步構建起各部門聯動，全社會參與的現代旅遊綜合治理體系。

芮城縣依託現有執法力量，建立旅遊投訴統一受理平臺和旅遊市場聯合執法機制。依託運城市統一的“12345”政務服務熱線，提供諮詢服務，受理群眾訴求、社會安全檢測預警，保障旅遊市場秩序和諧、有序。芮城縣人民政府網站、芮城市場監督公眾號、旅遊景區公眾號均開放消費維權、投訴舉報視窗，解決群眾反映的旅遊投訴，接受市民及遊客監督。

芮城縣在“志願山西”網站已註冊管理者平臺，目前有下級團體114個，註冊志願者49712人，累計錄入服務時長20181小時。近三年，芮城縣誌願者開展了一系列旅遊主題相關活動，並透過旅遊志願者服務公眾號釋出實時活動資訊。不僅在社會引發良好反響，使志願者服務也成為社會熱點。透過積極建立社群、居民、遊客參與旅遊發展和監管的渠道平臺，形成常態化的參與機制，落實效果良好。

從“上半場”進入“下半場”

融合共建是全域旅遊的基本盤

芮城不缺優質資源，缺的是優質業態、優質產品和優質服務，這導致長期以來，芮城旅遊業發展水平與資源稟賦不匹配，旅遊市場消費規模與優質資源的聚集規模不匹配。發展全域旅遊，芮城必須在面對很多不平衡不充分的矛盾中，從“叫賣資源”轉向以業態、產品和服務為支撐的“召喚體驗”，芮城必須做出自己的抉擇。

●抉擇一：

以活化文物為主線，管理模式創新

永樂宮三權分置改革透過探索進行文物保護開發的頂層設計，實施文物所有權、監護權、經營權“三權分置”管理制度。透過讓政府做好行政管理、博物館辦好公益事業，企業搞活文創產品開發，社會多渠道參與。

2021年推出的舞臺劇《永樂宮紀事》，結合蒲劇、歌劇、舞劇、話劇、樂舞等多種藝術形式，再現永樂宮壁畫在易地搬遷保護的組織形式、保護理念、工程技術等方面開創的歷史風雲時刻，展示文物魅力之最。透過舞臺演繹讓文物“活”起來。

芮城是全國唯一擁有五朝不斷代木構古建築的文化名縣。秉承“保護性開發，創意化利用”理念，芮城縣實行四大班子領導包聯文物保護單位的制度，探索出“政企合作”“政府投資＋委託管理”“政府主導＋社會捐款”、企業或個人認領認養等多種創新模式，推動文物資源的活化利用。

對“五朝不斷代古建群”周邊環境進行補償性拆遷、安置，涉及居民戶數745戶，拆遷面積21．3萬平方米，整治周邊環境，盤活文化旅遊用地。建成以永樂廣場、城隍廟、壽聖寺、城北公園等為核心的文化旅遊核心區。升級改造大禹渡、西侯度、九峰山等文化資源，研發非遺產品，開發研學旅遊，促進文化存量向旅遊增量的高效轉化。

廣仁王廟是中國現存四座唐代木結構建築之一，有確切修建時間和唐代建築形制，是第五批國家文物保護單位。廣仁王廟環境整治專案採用“政企合作”模式，由國家文物局投資，對廣仁王廟院內的大殿及戲臺文物本體進行保護性修繕。

西侯度文化遺址依據“保護與開發並舉，挖掘文化內涵，傳承聖火文明，彰顯遺址唯一性和排他性”的原則。採用“政府投資＋委託管理”的模式，建設西侯度文化遺址公園。包括遺址保護區、取火儀式活動區、文物展覽區、遊客服務區等4個功能區，構建了遺址博物館、公眾休閒空間等體驗場景。

城隍廟集宋、元、清三代古建風貌於一處，在山西全境內以芮城城隍廟最為完整。在進行文物保護和修復過程中，採用“政府主導＋社會捐款”的模式，探索公眾參與更綜合、更協同的文物建築保護機制。從“村廟文保” 的理念轉向“公共空間”角度，闡述了從文化遺產到文旅賦值的進化之路。

古魏鎮地皇泉村坐落在春秋時魏侯城境內，又因地皇伏羲到此而得名，可謂是中國最古老的村落之一。地皇泉龍王廟以“企業認領認養”的模式進行文物修繕。村落在“一眼泉、一座廟、一棵樹、一個村”的基礎上，打造成為休閒康養的綠色生態勝地。

“在保護基礎上開發，在開發利用中保護”是文物旅遊的一個共識。芮城在守護文物遺產，活化文化資源的專案實施中，有政府的引導，有社會公眾的參與，有法規與政策的持續規範，破解了文物保護與旅遊開發中“專業”與“利益”長期存在的瓶頸和難題，讓其文化價值、社會價值和商業價值均得到充分體現。

●抉擇

二：以交通旅遊化為路徑，景城一體發展

山河起勢為芮城創造了天然福地的地域安全屏障，然而山河也阻攔了芮城向外拓展的腳步，道路險絕亦是地域發展受限的事實。打破交通的瓶頸等於打破了區域發展的困局。芮城以構築“內暢外通、區域一體”的立體綜合交通路網和縱貫運城、輻射中原的交通規劃為目標，打響了“交通重大專案會戰”。

打通中條山隧道，一場現代版的新“愚公移山”在一屆又一屆芮城縣委縣政府不遺餘力的謀劃、籌措直至施工建設，投入運營，百年穿山夢終成現實。投資9．65億元的中條山特長隧道的開通使芮城到運城之間過去一段20多公里的盤山路，縮短成9．7公里長的隧道高速，車程由原來的1．5小時縮短至40分鐘，兩城之間逢雪封山、山河阻隔的歷史徹底改寫。

投資9．65億元，修建運寶黃河大橋，主橋跨越黃河天塹200米，是目前在建的全世界跨度最大的波形鋼腹板矮塔斜拉橋。由芮城縣陌南鎮柳彎村跨黃河進入河南，與三門峽至淅川高速公路相連，接入連霍高速公路，直通兩湖兩廣，芮城迎來了對外開放的全新格局。

遇山穿山，遇河架橋，芮城精神創造的芮城速度，見證了從無到有，從不可能到創造價值的“道路革命”，也是這種勁頭，讓芮城人“走出去”的夢想更敢於放飛於藍天。

總投資3．5億元的芮城通用機場專案是全市乃至全省發展臨空經濟、帶動產業轉型升級的標杆。整個機場的佔地面積在56萬平方米左右。該機場不僅可以停靠小型固定翼飛機，而且還設有可供直升飛機停靠的機位，方便多樣化機種的任務執行。

縣域內，投資6．4億元，修建南部沿黃全長 93．4 公里的“黃河一號旅遊公路”；投資5290萬元，建成全長21公里，貫穿中部城鄉的“生態景觀大道”；企業投資1398．86萬元，建成北部20公里長的“中條山風情廊道”，把道路變成“老百姓的致富路，遊客的景觀路”，拓展了文旅產業高質量發展的空間域。

山路、水路、天路展開時空對話，芮城區位優勢立顯，成為“黃河金三角”區域立體交通體系樞紐。從單一的交通出行提速轉化為旅遊交通的資源整合、體驗和消費服務功能，全域旅遊融入芮城“四橫二十一縱”交通網路體系，把域內64公里國道、46公里省道、249公里縣道和325公里鄉道打造成景觀大道，實現了旅遊化交通，並實現了資源化、要素化、體驗化和服務化的提質升級。

●抉擇三：

以精品專案建設為抓手，產業化運營

以精品文旅專案為主導，加大招商引資，成功吸引山西恆聖通集團、天王臺集團、萬科集團、天津惠陽集團等投資8億元，建設大禹渡、聖天湖、廣仁王廟、芮城大酒店、百梯山、九峰山等一大批精品旅遊專案，提升芮城文旅核心吸引力。

打造東部紅色之旅、中部“五朝古建不斷代”研學之旅、西部“徒步內經：身體上的行走”徒步之旅三條主題旅遊線路，實現“山河聯動”，以線路引流，以客流促業，推動“旅遊＋體育”“旅遊＋農業”“旅遊＋教育”“旅遊＋戶外裝備”等業態深度融合。

由於河道變遷造就的遺蹟型溼地，讓聖天湖景區成為黃土高原上的一塊翡翠。“夏賞荷花，東關天鵝”已經成為聖天湖的獨特風景。景區面積7．71 km，集河流、湖泊、陽光、沙灘、湖岸、蘆蕩、溼地、黃土斷崖地貌為一身，優越的戶外運動資源以體育運動為核心，打造運動休閒小鎮。

突破景區建設思維，將全國光伏領跑技術基地創造性地轉化為“創意觀光＋科普研學＋生態休閒”的場景空間，輻射帶動中條山光伏經濟旅遊帶。專案採用“農光”“林光”互補模式，以光伏產業與現代農業、特色林業、觀光旅遊業結合，山坡盡披藍金甲，山上處處牡丹開的全域旅遊模式探索。推進產業生態化和生態產業化的深度融合，光伏專案建設流轉土地租金及油牡丹種植勞務費用，可為沿山農民年增收1600萬餘元，帶動農民脫貧致富。

黃河岸邊的陌南鎮莊上村以“碳中和”為打造目標，掀起一場直流供電能源革命。與此同時將莊上村文旅屬性納入規劃，將這裡打造成以古村落為中心的“零碳文旅景區”和以居民住宅為中心的“零碳村”示範區兩大板塊。

實現“零碳”社群、“零碳”校園、“零碳”工業園、“零碳”工廠、“零碳”醫院、“零碳”機關、“零碳”建築扥奇妙景觀。“零碳”與研學旅遊相結合，透過展覽館公益講座與活動實踐，拓展綠色旅遊發展模式。

●抉擇四

：以綜合治理為動能，管理機制升級

芮城處在全國主體功能區劃中屬“限制開發區”中的“農產品主產區”。生態為本，綠色先行。早在2006年，芮城在全省率先提出“以建立國家級生態文明縣為抓手，走生態文明發展之路”的發展戰略；2014年，芮城成為全國首批“國家生態文明先行示範區建立單位”；2018年12月被國家生態環境部評為“國家生態文明建設示範縣”。

構建生態文明，實現綠色發展成為芮城改革創新發展的共識和底色，也是全域旅遊發展融入社會經濟發展全域性的基礎和動能。在建立全域旅遊過程中，權利責任和民眾責任從職責衝突到平衡的轉型，正是基於制度供給的創新能力。

芮城縣委、縣政府在“綠水青山”優質生態的基礎上，把旅遊業發展確定為支柱產業和富民強縣的核心產業，以及芮城縣“四梁八柱”（新興工業、清潔能源、現代農業和全域旅遊）的重要支撐，培育新的經濟增長點。

“生態芮城”的生活品質與全域旅遊發展的願景和目標相一致，成為芮城建立全域旅遊示範區的基礎和動力。芮城現已形成了縣鄉村三級聯動、各部門齊抓共管的大綠化格局，通道綠化、“三荒”綠化、景區綠化、村鎮綠化等四大工程整體推進。

目前，全縣共完成通道綠化204．3公里，完成風陵渡黃河大橋兩側、中條山二十嶺出縣口等1．6萬餘畝的荒山造林工程，累計植樹494．5萬株。同時，先後組織20萬餘人次的幹部群眾義務植樹，使聖天湖環湖林帶和大禹渡景區的品位得到了極大的提升。實現全縣森林覆蓋率達到35．59％，城市綠化覆蓋率、綠地分別達到42．18％和37．47％。

十二年綿綿用力，一紀久久為功，“生態芮城”從來就不是一個口號的吶喊，而是一項制度的安排。

2021年芮城政府工作報告中，把“形成強大國內市場，構建新發展格局。把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，以創新驅動、高質量供給引領和創造新需求，”寫進了“十四五”時期經濟社會發展主要目標和重大任務內容之中。

當前，旅遊成為大眾生活的必需品，當遊客以專業的眼光挑剔什麼是“好”的旅遊目的地。旅遊市場發展從增速轉換到增質的賽道，這也意味著，旅遊公共服務進入到一個新階段。此時，公共服務成為政府職能中顯示度和感受度最能深入民心的行政要素。

因此，全域旅遊示範區的建立不僅是對旅遊服務要素的補充和升級，而是從政府改革的視角透過一系列制度創新，從“管制型理念”向“便利型理念”的轉變；從“服務經濟的理念”向“服務社會的理念”轉變，從“服務地方定居者”向“服務出行旅遊者”觀念的轉變。

芮城發展全域旅遊，選擇以體制機制改革為突破點，逐步探索出融合協作、共建共享的創新路徑，將公共文化服務和旅遊公共服務統領起來，大手筆地推動資源轉化和業態升級，使旅遊業邁向高速度、高質量發展。

從某種程度上說，芮城才剛剛起步，未來可期！

（岑梅玲子 孫小榮工作室執行主編）