領取補償款後以徵收多環節程式違法確認簽訂協議行為違法研究

行政法系列

XINGZHENG

領取補償款後，以徵收多環節程式

違法確認簽訂協議行為違法研究

壹：案件資訊

案號：

（2021）皖05行終30號

法院：

安徽省馬鞍山市中級人民法院

貳：裁判要旨

土地徵收系多級政府多個部門的系列行政行為，涉及土地報批、徵收決定、補償安置等多個環節。本案戴某安訴請確認簽訂補償協議環節違法，其主要理由為土地徵收前置程式違法。經查在案證據不能證明戴某安在徵地補償安置方案公告期內對方案及補償標準提出異議。對戴某安在簽訂協議領取補償款後提出徵收多環節程式違法的上訴理由，本院不予支援。

叄：基本案情

2014年10月10日，安徽省人民政府作出《安徽省人民政府關於同意安徽省和縣經濟開發區擴區的批覆》（皖政秘〔2014〕180號），該批覆第一條記載：同意安徽和縣經濟開發區擴區，總體規劃面積由0。9522平方公里擴大至8。9522平方公里（至2030年），四至範圍由國土資源、住房城鄉建設部門依法核定，另行報批。2017年11月29日，和縣人民政府辦公室釋出《關於印發烏江鎮農村集體土地徵地拆遷補償安置方案的通知》（和政辦〔2017〕28號）及《烏江鎮農村集體土地房屋拆遷安置細則》（和政辦〔2017〕27號），明確規定並印發公示徵收範圍內的徵地補償標準、安置補償方式等事項。2018年12月18日，烏江鎮政府委託馬鞍山首佳房地產評估諮詢有限責任公司對和縣經濟開發區擴區地塊土地徵收專案進行社會穩定風險評估。2019年8月10日，和縣人民政府就開發區擴區徵收事宜，授權委託烏江鎮政府與其轄區內的金馬村委會徵遷戶簽訂徵遷安置補償協議等工作。2020年8月13日，和縣人民政府辦公室釋出了《經開區擴區範圍內集體土地上房屋徵收貨幣化安置實施辦法（試行）》（和政辦秘〔2020〕33號），對選擇貨幣化補償安置的獎勵和優惠政策進行了規定。2020年8月25日，戴某安與烏江鎮政府簽訂《集體土地房屋拆遷補償安置協議》，雙方就戴其安位於烏江鎮××村××自然村的集體土地房屋拆遷補償安置一事達成一致，和縣土地和房屋徵收管理局作為鑑證方加蓋印章。2020年9月2日，安置補償款已按約定數額全部發放到位。戴某安向安徽省和縣人民法院提起訴訟，要求確認烏江鎮政府簽訂的案涉《集體土地房屋安置補償協議》的行為違法。

肆：法院判決

一審法院認為：

《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定，國家徵收土地的，依照法定程式批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。縣級以上地方人民政府擬申請徵收土地的，應當開展擬徵收土地現狀調查和社會穩定風險評估，並將徵收範圍、土地現狀、徵收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬徵收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組範圍內公告至少三十日，聽取被徵地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關係人的意見。多數被徵地的農村集體經濟組織成員認為徵地補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會，並根據法律、法規的規定和聽證會情況修改方案。擬徵收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持不動產權屬證明材料辦理補償登記。縣級以上地方人民政府應當組織有關部門測算並落實有關費用，保證足額到位，與擬徵收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議；個別確實難以達成協議的，應當在申請徵收土地時如實說明。相關前期工作完成後，縣級以上地方人民政府方可申請徵收土地。本案中，和縣經濟開發區擴區專案經馬鞍山市人民政府層報安徽省人民政府批覆同意。和縣人民政府作為法定土地徵收部門，委託涉案土地所在地的烏江鎮政府開展徵收前的準備工作，沒有違反法律法規強制性規定。烏江鎮政府接受和縣人民政府的委託後，與被徵收土地房屋的所有權人達成一致並簽訂安置補償協議，系雙方的真實意思表示，和縣土地和房屋徵收管理中心作為鑑證方加蓋印章確認，協議簽訂合法有效。戴某安要求確認簽訂安置補償協議違法缺乏事實和法律依據，不予支援。

一審判決如下：

判決駁回原告的訴訟請求。

二審法院認為：

本案爭議焦點是烏江鎮政府是否系本案適格被告，案涉土地徵收程式是否合法，以及戴某安的請求事項是否有事實根據和法律依據。

一、關於烏江鎮政府是否系本案適格被告問題。《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》第十條第一款規定，被告對於自己具有法定職權、履行法定程式、履行相應法定職責以及訂立、履行、變更、解除行政協議等行為的合法性承擔舉證責任。第十一條第一款規定，人民法院審理行政協議案件，應當對被告訂立、履行、變更、解除行政協議的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程式、是否明顯不當、是否履行相應法定職責進行合法性審查。本案戴某安的訴訟請求是要求確認烏江鎮政府對案涉行政協議的簽訂行為違法，根據上述規定，對行政協議訂立行為的合法性應由行政機關承擔舉證責任，舉證範圍包括締約權的合法性、締約程式的合法性以及行使行政優益權的合法性等提供證據。烏江鎮政府提供了和縣人民政府的授權委託書證明其職權來源。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第一款有關“國家徵收土地的，依照法定程式批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施”的規定，和縣人民政府以委託方式將位於烏江鎮境內的和縣開發區擴區範圍內的土地、房屋及附屬物徵收拆遷等事宜交由烏江鎮政府具體實施，明確授權烏江鎮政府與轄區徵遷戶簽訂徵遷安置補償協議，表明和縣人民政府對烏江鎮政府在受託範圍內簽訂的相關協議予以認可，該委託行為不違反法律規定。因此，烏江鎮政府可以作為簽訂案涉行政協議的主體，履行被委託職責，其具有本案的被告主體資格。

二、關於案涉土地徵收程式問題。土地徵收系多級政府多個部門的系列行政行為，涉及土地報批、徵收決定、補償安置等多個環節。本案戴某安訴請確認簽訂補償協議環節違法，其主要理由為土地徵收前置程式違法。經查，和縣人民政府在土地報批後先後釋出補償安置方案及拆遷安置細則，明確了補償標準、安置補償方式等事項，履行了法定程式，在案證據不能證明戴某安在徵地補償安置方案公告期內對方案及補償標準提出異議。對戴某安在簽訂協議領取補償款後提出徵收多環節程式違法的上訴理由，本院不予支援。

三、關於戴某安的訴請應否支援問題。徵遷安置補償協議事關法律關係的穩定和絕大多數被徵地農民合法安置補償權益的維護，基於信賴利益保護、誠實信用和充分尊重當事人意思自治的原則考量，只有協議存在重大明顯違法或嚴重損害國家利益、公共利益或他人合法權益時，方可否定協議的合法性、有效性。動輒反悔將已經磋商達成合意的協議退回原點，既阻礙行政協議功能的發揮，也有悖於當事人權利義務的及時實現。本案中，和縣經濟開發區擴區徵收已獲安徽省人民政府批覆，戴某安等村民主動申請，要求將所在村集體土地納入徵收範圍，行政機關為改善村民生活條件同意進行徵收，系政府履行徵遷安置補償的社會管理職責。

誠信是社會主義核心價值觀基本內容，是社會主義道德建設的重點內容，也是公民個人層面的價值準則。戴某安在簽訂補償協議領取全額補償款後，又以徵收範圍尚未批覆為由，從根本上否定自己簽訂的安置補償協議的效力，意圖在增加補償款，不僅不合理，而且有違誠實信用的基本原則，與社會主義核心價值觀相悖，對此本院不予支援。

二審判決如下：

駁回上訴，維持原判。

伍：律師評析

孫承龍律師認為：

本案涉及如下問題：

第一個問題是，領取補償款後採取訴訟，給法院的觀感是違反了誠實信用原則，除非有證據證明自己是誤導。

第二個問題是，如何證明徵收多環節違法，如本案當事人提出的無報批審批檔案，未明確徵收區域，無徵收方案公告及徵求意見公告，未保障被徵收人異議申辯權，無土地徵收補償決定，亦未告知被徵收人異議權利等等。

第三個問題是，以行政程式違法來確認行政行為違法在實踐中的可行性，目前的行政法實踐集中在實體嚴重違法的層面上。

第四個問題是，原告選擇確認簽訂行政協議的行為違法，實際上仍然面臨著行政協議是無效或是撤銷的問題，本案法院對於確認之訴與形成之訴之間的關係沒有解答。

作者簡介

孫承龍 律師

現執業於北京盈科（合肥）律師事務所，以提供嚴謹、專業、高效的法律服務為執業要求，主辦過眾多疑難複雜案件、取得了良好的法律效果，維護了當事人的合法權益。多次接受安徽電視臺、安徽商報等媒體採訪。