“十四五”時期產業結構調整升級面臨的問題

在展望中國產業結構調整升級的大趨勢之後，還需要對未來兩年和“十四五”時期面臨的問題作一些深入分析。 應當指出，這些問題是未來一段時期中國產業結構變動將面臨的主要問題，而“十四五”期間由於經濟增速將進一步回落，問題會更加突出。

一、工業產能過剩問題

化解工業產能過剩， 是產業結構調整的一項重要任務。 產能過剩有周期性原因和非週期性原因，但中國這次產能過剩的原因比較複雜，不是一般的週期性過剩，又與總量矛盾有關，就是經濟發展進入新常態或新階段，需求增速趨勢性下行，其影響超過週期性波動，同時，非週期性原因即結構問題更加突出，工業部門長期過度擴張、比重過高，在需求變化條件下結構性過剩的矛盾凸顯。 所以，現階段的產能過剩是總量矛盾與結構矛盾交織的結果，背後有體制性問題的深層影響，將是一個需要中長期面對和解決的問題。 工業產能過剩的突出行業是鋼鐵、煤炭，這兩個行業是 2016 年以來去產能政策力度最大的行業，由於採取壓減產能、分解任務的有力措施，取得了較快去產能的效果。

根據 2018 年一季度工信部舉行釋出會提供的資訊，鋼鐵業產能利用率已恢復到 80%的合理水平。 根據國家發展和改革委員會 （簡稱國家發改委）2019 年 1 月 22 日新聞釋出會提供的資訊，到2018 年末，“十三五”時期煤炭行業和鋼鐵行業去產能的主要目標任務基本完成，其中鋼鐵行業化29解過剩產能五年任務已在三年內提前完成。 但需要注意的是，這其中有 PPI 上漲和鋼鐵價格反彈等方面的原因，下一階段還要防止過剩產能的波動反覆。

未來幾年以至整個“十四五”時期，去產能作為供給側結構性改革的一項重點工作，仍然需要根據形勢發展變化有序推進，對此必須增強認識，明確思路。

一是不要寄希望於世界經濟較快復甦、國內經濟企穩回升能化解工業產能過剩問題。 現階段的形勢與 2000 年前後的情況已完全不同，不論是外部需求還是國內需求，要恢復較快增長趨勢都難度很大，不大可能再有一些大事件帶來新的需求擴張局面，而且中國工業產能過剩的主要原因是結構問題，即使總需求不足的矛盾能緩慢改善，但其對化解產能過剩矛盾的作用也相對有限。

二是去產能要堅持用市場化、法治化的辦法，努力減少計劃經濟、行政手段色彩的措施。 這是從根本上解決中長期問題的可持續路徑，也是用深化改革辦法解決結構問題的基本出路。 要依靠加強環保指標監控等技術、經濟和法律手段，從制度和機制上加快淘汰落後產能。

三是為了把最佳化存量與控制增量結合起來，既要提高產能過剩行業的進入門檻和加強嚴格規範的市場監管，又要推動企業兼併重組和提高產業集中度。

四是要加快深化國資國企改革，從體制上解決地方保護主義和區域市場分割問題，建立健全過剩行業產能退出的機制，多措並舉處置各類國有殭屍企業。

二、 新興產業發展問題

新興產業主要是指高新技術產業化或改造傳統產業形成的產業， 也包括社會需求拉動形成的新業態、新模式，是新經濟發展的主要產業支撐。 新興產業發展的初期階段，市場需求一般是不確定不穩定的，但供給的發展有可能拉動需求的增長，供給結構的變化有可能引起需求結構的變化。 因此，大力發展新興產業特別是戰略性新興產業，是需求不足條件下發展經濟的一種有效方式，也是推進產業結構調整升級的重要途徑。

2008 年國際金融危機之後，在世界經濟復甦艱難緩慢的背景下，很多國家把發展新興產業作為培育新增長點的戰略舉措，圍繞高新技術前沿佈局重點新興產業發展，並在發達國家之間、發達經濟體與新興經濟體之間形成了日益明顯的競爭態勢。 中國在 2010 年提出七大戰略性新興產業的發展框架，隨後出臺了一系列規劃和政策，激發了市場的高度熱情，地方政府和企業積極謀劃產業專案和擴大投資。 幾年來，戰略性新興產業發展迅速，增長速度大幅高於規模以上工業增長，對促進工業和經濟穩定增長起了重要作用， 也帶動了產業結構調整升級。 但這個過程中也出現了一些問題，如許多產業專案技術層次不高、自主創新能力不強、低水平重複建設，進一步發展受到了市場需求和國際競爭的明顯制約。

從中長期看，推進新興產業尤其是戰略性新興產業發展，需要注重以下幾個方面：

（1）加快提升自主創新能力。 新興產業對高新技術的依賴性很強，關鍵技術、核心技術的突破十分重要。 實踐一再證明，不論透過什麼方式引進技術，都面臨代價高昂、受制於人、風險很大的問題。最近中興遭遇美國製裁的例子就是又一次沉重教訓。 必須深刻反思多年來中國製造業片面追求增長速度和擴大出口的弊端，反思忽視研發投入和自主創新對長期可持續發展的影響。 中國戰略性新興產業要向中高階發展和增強國際競爭力，根本出路是加快提高自主創新能力。 應當充分利用中國作為世界第二大經濟體的實力條件，發揮社會主義市場經濟條件下集中力量辦大事的制度優勢，大力引進尖端人才，全面加大研發投入，加強科技合作攻關，多措並舉推進戰略性新興產業的自主創新。

（2）高度重視智慧財產權問題。 新興技術產業面對較多的智慧財產權問題，以高新技術支撐的戰略性新興產業發展更面臨國際上智慧財產權格局的制約。 美國等發達國家透過強化智慧財產權戰略，對外併購投資等方面加以嚴格限制，形成了中國技術創新程序的各種壁壘，嚴重阻礙中國高新技術的突破和新興產業的發展。 必須深入認識這個問題，儘快適應這種日益嚴峻的智慧財產權環境，全面加強尊重、遵守智慧財產權的觀念和氛圍，努力創造和保護自己的智慧財產權，提升對發達國家智慧財產權戰略的應對能力。

（3）密切關注國際貿易壁壘。 近幾年國際貿易保護主義抬頭、愈演愈烈，美國等發達國家出現了反經濟全球化的傾向，主要源於多數國家面臨加快經濟增長與國內需求不足的矛盾，而這種狀況在新興產業領域表現更加強烈，則是因為很多經濟體期望從新興產業中尋找新的增長點。 美國對中國發起的貿易摩擦和投資限制，突出地集中在對中國戰略性新興產業出口市場、技術需求、產業鏈條等關鍵環節的制約上。 因此， 未來中國戰略性新興產業的發展要更加註重應對國際貿易壁壘的挑戰，深入研究針對新興產業的貿易壁壘變化趨勢，探索正確的發展戰略和有效的發展路徑。

（4）努力開發國內市場需求。 中國新興產業的產品和服務要得到國內消費者的認可和接受有一個過程，但國內市場是一個正在快速增長的多元化大市場，必須使企業認識到這是關係長遠發展的主要方向和目標。 不能企望境外市場特別是發達市場有多快增長、多大空間，寧可把發展的困難和風險考慮得更多一些，把發展重心放在拓展自己的國內市場上。 要促進企業開發適應國內市場需求的新興產品和服務，同時加大對戰略性新興產業的政府採購，引導消費者更多使用國內品牌、國產產品，從根本上支援民族新興產業的發展。

（5）增強新興產業帶動效應。 “十三五”規劃提出戰略性新興產業增加值佔 GDP 的比重要達到15%，這個數量目標應當在高質量發展的基礎上實現。 同時，要發揮戰略性新興產業對傳統產業和整個經濟發展的帶動作用，依託新興產業的較快發展，增強產業發展的新動能，改造提升傳統動能，促進經濟發展質量和效益的提高。

三、製造業的地位和作用問題

在產業結構調整升級過程中，如何看待制造業的地位和作用，是我們需要面對的一個重要認識問題，也是一個不可忽視的戰略取向問題。 近幾年來，中國服務業比重快速上升，工業比重大幅下降，加上工業產能過剩突出、環境汙染嚴重等問題，有人認為中國已進入服務業主導經濟發展的階段，需要大力發展服務業，降低工業的地位和作用。如何認識這個問題？工業部門在統計上包括三個部分：採掘業、製造業、電力熱力燃氣和水生產供應業。

從中長期趨勢看，採掘業發展主要取決於自然資源狀況，電力熱力燃氣和水生產供應業發展主要取決於國民經濟執行需要，而製造業發展則主導著工業的比重、結構和前景，本文要討論的基本上是製造業的地位和作用問題。 中國經濟發展雖已進入工業化後期階段，但作為發展中大國的基本國情沒有改變，即使若干年後中國進入高收入國家行列，與人均 GNI 很高的發達經濟體相比仍有較大差距。這決定了中國製造業在國民經濟體系中的重要地位，需要繼續發揮製造業在發展中的重要作用。

在經濟進入新時代的發展時期，製造業的地位和作用主要表現在：

一是為經濟社會發展提供高水平的技術裝備，支援傳統產業技術改造，促進國民經濟和國防現代化。 沒有本國先進製造業尤其是高階裝備製造業的發展，依靠進口技術裝備不可能較快完成傳統產業的大規模技術改造，不可能順利實現國民經濟特別是國防建設的現代化。

二是為對外貿易和投資提供技術裝置支援，促進高技術含量製成品出口增長和結構最佳化，增強中國產業和經濟的國際競爭力。 沒有製造業尤其是中高階製造業的發展， 中國外貿進出口的國際競爭力將面臨挑戰， 經常專案長期順差的局面可能發生逆轉，並對國內經濟穩定增長帶來新的壓力。

三是為各行業的創新發展提供技術平臺，支援產業結構升級和現代經濟體系建設，促進經濟增長質量和效益的提升。 沒有製造業尤其是現代製造業、先進31製造業、新興製造業的發展，很多科技成果應用和重要技術創新將缺乏試驗、推廣和產業化的平臺，推進產業結構升級、建設現代經濟體系會受到明顯的制約或影響。

2018年底召開的中央經濟工作會議， 把推動製造業高質量發展列為 2019 年要抓好的第一項重點工作任務。這反映了中國經濟工作重點的重要轉變。推動製造業高質量發展既是一個迫切性問題，更是一個戰略性問題，從根本上說是與工業化的階段聯絡在一起的。 隨著中國的工業化進入後期階段，製造業具備了整體上向高質量發展的基本條件，也到了需要高質量發展才能繼續發展壯大的階段。 在總需求增速階段性下行和產業結構調整升級的條件下，製造業的數量擴張日益受到需求的制約，轉向高質量發展成為內在要求和必然趨勢。

當前和今後相當長一段時期，中國的服務業比重會持續上升，但製造業依然是國民經濟的主導性產業，需要保持中高速增長，加快向中高階發展。 為了提高製造業的發展水平和國際競爭力，必須大力實施《中國製造 2025》戰略，促進製造業創新發展、綠色發展、高質量發展，努力解決製造業發展中的產能過剩、環境汙染、結構落後等問題，推動中國製造向中國智造轉變，加快製造業的技術升級。 特別是，要適應產業結構調整升級的新趨勢、新要求，更加註重處理好發展製造業與發展服務業的關係，推動工業化與資訊化深度融合，推進製造業網路化、數字化、智慧化發展，推進製造業服務化的發展。

四、服務業結構的最佳化問題

在中國服務業快速發展的過程中，需要注意服務業結構的變動趨勢及問題。 2008—2017 年，中國服務業中金融業、房地產業出現快速擴張，金融業佔 GDP 的比重從 5。7%上升到 7。9%（2015 年最高曾達到 8。4%），房地產業佔 GDP 的比重從 4。6%上升到 6。5%。 2017 年，金融業和房地產業佔GDP的比重達 14。4%，佔第三產業的比重達 27。9%，已達到或高於大多數發達國家的水平。這並不表明中國的金融業和房地產業已經成熟或發達，而是資金脫實向虛、投機過度，大量湧入金融業和房地產業的結果，其中既有製造業產能過剩、實體經濟市場前景不明朗的原因，也有居民儲蓄資金缺乏投資渠道，金融業和房地產業投資收益過高吸引過多資金流入的原因。 這種結構狀況和發展趨勢，已經預示著泡沫的積聚和風險的增長。 因此，必須高度重視服務業快速發展中的結構性問題，採取有效政策促進服務業結構最佳化。

服務業內部產業有不同的層次和發展方向， 主要是市場需求拉動和政府政策推動兩方面作用的結果。服務業是否與製造業一樣，具有產業結構升級的一般規律？如果有，很大程度上也不同於製造業，而是有自身的規律和特點，即服務業結構變化既有技術進步決定的因素，也有社會發展需要決定的因素。 例如，文化、體育、醫療衛生、社會福利等部門比重的上升，客觀上不能支援社會生產率的提高，而是經濟社會發展水平提高的結果，並且是社會進一步發展所需要的。 因此，服務業的結構變動不能完全或主要由市場調節，其中一些部門的發展要更多考慮社會需求和社會效益。 更多注重中低收入階層和社會公平發展的需要，處理好政府、市場與社會的關係，對於推進服務業結構最佳化具有重要意義。

促進服務業結構最佳化的主要取向：一是加快發展現代服務業、新興服務業。 生活性服務業的發展最佳化要適應居民消費結構升級的趨勢和特點， 生產性服務業的發展最佳化要適應產業結構調整升級的趨勢和特點，兩者既要符合市場現實需求，又要適應和引領市場潛在需求。 近年來，各級政府在推動現代服務業發展、改善供給短板方面已出臺了許多政策措施，但這些政策措施應適時適度，不能改變市場主導的格局，不能超越或違背市場規律。 要積極發展現代專業服務業，包括專業服務企業和中介機構，促進現代服務業結構最佳化，支援整個產業結構調整升級。