王毅：城鎮住宅小區違建與相鄰關係的界定及處理

在論述城鎮住宅小區違建和民法上相鄰關係界定及處理問題之前，我們先來分析一個典型案例。2017年3月某市某某區一個別墅住宅小區，一棟聯排別墅左側住戶李某（即圖3左側開著門的住戶）認為：鄰居聯排別墅右側住戶姬某三樓窗戶上方的水泥防雨坡遮擋了他家的採光（見圖1兩樓中間的三層窗戶上紅色水泥防雨坡），所以，李某向某市某某區城管行政執法局舉報姬某違法建設。於是，該區城管執法局以姬某實施違法建設為由立案，並對姬某的1-2層封閉陽臺和第三層窗戶上水泥防雨坡作出行政處罰決定並實施了強制拆除（圖2-3兩樓中間1-3層拆除部分）。

圖1

圖2

圖3

上述典型案例引發作者思考下列問題：

一、業主姬某改建的3樓窗戶上方的水泥防雨坡擋光是相鄰關係？還是違法建設？

作者認為：業主姬某改建的3樓窗戶上方的水泥防雨坡擋光是相鄰關係。因為業主姬某改建的3樓窗戶上方的水泥防雨坡，是在其裝飾裝修過程中改建而成的。從圖片1看，姬某改建的3樓窗戶上方的水泥防雨坡可能影響鄰居李某的採光，實際上即使有影響，但影響不大。《民法典》第二百九十三條規定：“建造建築物，不得違反國家有關工程建設標準，不得妨礙相鄰建築物的通風、採光和日照。”由此可見，姬某改建的第三層窗戶上方紅色水泥防雨坡影響李某的採光是典型的相鄰關係問題，屬於違反了民事法律規定，而不是違法建設。

按照傳統違法建設的概念，違法建設是指在城鄉規劃區內的建設行為未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證進行建設的行為。結合本案姬某的行為，我們分析一下看其是否屬於違法建設行為。

首先，姬某改建的第三層窗戶上方紅色水泥防雨坡的行為是裝飾裝修行為中產生的，是裝飾裝修工程，不是建設工程。依據《城鄉規劃法》規定，姬某目前無法向城鄉規劃主管部門申請建設工程規劃許可證。因為退一步說，即使姬某向當地申請建設工程規劃許可證，當地城鄉規劃主管部門也不會受理。因此，姬某不可能取得建設工程規劃許可證。因為這類裝飾裝修行為不歸城鄉規劃主管部門管轄。這樣，姬某既然不能申請建設工程規劃許可證，當然也就不存在未按照建設工程規劃許可證進行建設的行為。所以，依據《城鄉規劃法》的相關規定，無法認定姬某的裝飾裝修行為是違法建設。

其次，姬某的裝飾裝修行為是業主與物業管理單位之間發生的民事法律關係。國家建設部《住宅室內裝飾裝修管理辦法》第十三條規定：“裝修人在住宅室內裝飾裝修工程開工前，應當向物業管理企業或者房屋管理機構（以下簡稱物業管理單位）申報登記。”依據本條規定，裝修人（業主）可以選擇性申請登記，既可以向物業管理企業申請登記，也可以向房屋管理機構（住房和城鄉建設局）申請登記。但是，據作者瞭解，全國很多住房和城鄉建設局都不受理裝修人（業主）的登記申請。這樣，裝修人（業主）只有一個選擇，那就是向小區物業公司申請登記。申請登記後，裝修人與物業公司之間就形成了民事法律關係。所以，姬某的裝飾裝修行為不能認定為違法建設。

二、如何認定城鎮住宅小區違建與相鄰關係？

（一）城鎮住宅小區違法建設的認定

在城鎮住宅小區業主實施的裝飾裝修、加建、改建、擴建、貼建行為所產生的建築物、構築物是否屬於違法建設的認定和拆除，均屬於行政管理機構的職責和管理範圍。

裝修裝飾，簡單地說就是業主購置房屋後，在室內和一定範圍內進行的包括水電施工、牆體、地板、天棚、景觀設計方案與施工行為。實踐中，住宅小區業主在裝飾裝修過程中經常出現加建、改建、擴建、貼建行為。

加建是指在原有結構上加蓋新的結構，原有的結構不變化。例如，加建陽臺、安裝防盜窗等行為。

改建是指在已建建築結構上進行修改或者補充。例如，在住宅樓道內封閉樓梯間做儲藏室等行為。

擴建是指在原有建築面積的基礎上，擴大建築面積或者增加建築面積。例如，住宅樓一樓住戶修建門斗延伸擴大室內面積等行為。

貼建是指依託山牆、圍牆等進行建造的廚房、倉房等建築物、構築物。它的特點是必須是藉助山牆等物體建造的附屬建築物、構築物。這個概念與加建比較接近。

在城鎮住宅小區業主實施的上述行為是否構成違法建設，認定的主要依據是看小區業主實施的裝飾裝修、加建、改建、擴建、貼建等行為是否違反了國家《城鄉規劃法》等相關法律法規、規章、國家城鄉規劃、建築、住宅等技術標準的規定。如果違反了上述規定，同時，違反了國家的行政管理秩序，那麼，可以由政府相關管理部門（例如自然資源部門）認定，並依據《行政處罰法》等相關法律實施行政處罰。

（二）相鄰關係的認定

依據《民法典》第二百九十三條規定：“建造建築物，不得違反國家有關工程建設標準，不得妨礙相鄰建築物的通風、採光和日照。

第二百九十五條 不動產權利人挖掘土地、建造建築物、鋪設管線以及安裝裝置等，不得危及相鄰不動產的安全。

第二百九十六條 不動產權利人因用水、排水、通行、鋪設管線等利用相鄰不動產的，應當儘量避免對相鄰的不動產權利人造成損害。”

依據《民法典》上述關於相鄰關係的規定，如果住宅小區業主搭建的建築物、構築物影響其鄰居或者其他人採光、通風、通行等權利，則可認定是屬於相鄰關係糾紛的處理範圍。由利害關係人向人民法院起訴，由人民法院依據《民法典》進行裁決。

（三）城鎮住宅小區違建與相鄰關係的競合

城市行政執法部門在進駐小區查處城鎮住宅小區違法建設時，發現業主的違法建設與相鄰關係競合。既是違法建設，又是相鄰關係。即一個行為同時觸犯了2個及2個以上的法律關係。例如，本文中某市某區城管執法局就認為姬某的改建窗戶行為是違法建設，對其進行了行政處罰並強制拆除了1-3層的封閉陽臺，而忽視了其相鄰關係問題的處理。

三、如何處理城鎮住宅小區違建與相鄰關係問題？

（一）如何處理城鎮住宅小區違建？

1、新修訂的《行政處罰法》第二條規定：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。”從《行政處罰法》第二條的規定，我們應當看到行政處罰是懲戒違反行政管理秩序的行為。行政管理秩序是國家行政機關在行政管理活動中的規則的總和，是國家法律法規保護的行政管理法律關係。也就是說，行政違法行為損害的是國家法律法規保護的社會公共利益。公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序，應當給予行政處罰的，行政執法機關就依法對其實施行政處罰。住宅小區違法建設違反行政管理秩序，因此，應當依據相關法律法規給予行政處罰。

2、同時，我們還要注意到一個關鍵性問題：行政違法行為不僅是違反行政管理秩序的行為，而且還必須具有現實的社會危害後果。新修訂的《行政處罰法》第五條第二款規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。” 由此可見，行政執法機關在實施行政處罰時要結合現實的社會危害後果決定一個相應的處罰。要防止出現危害後果輕而處罰過重的問題。例如，某區城管行政執法局對本文典型案例當事人姬某採取的強制拆除的決定就有些過罰不當的問題了。因為某區城管行政執法局認定姬某違建，但沒有注意到這起“違建”所產生的現實危害後果並不重。實際上我們從圖片3的強制拆除的效果看，也只是用行政強制拆除的方式，解決了三樓窗戶採光的相鄰關係問題。其實，這起所謂“違建”本質上是個相鄰關係問題。如果城管執法機關接到相鄰關係人李某的舉報後，到現場透過行政調解和解的方式是可以解決這起相鄰關係糾紛的，而用強制拆除的方式解決這個問題後，留下了很多的遺憾。實際上這個小區內，比典型案例中姬某“違建”危害後果嚴重的一些違法建設並沒有實施行政處罰並強制拆除。

3、民法典第二百八十六條規定：“業主應當遵守法律、法規以及管理規約，相關行為應當符合節約資源、保護生態環境的要求。對於物業服務企業或者其他管理人執行政府依法實施的應急處置措施和其他管理措施，業主應當依法予以配合。

業主大會或者業主委員會，對任意棄置垃圾、排放汙染物或者噪聲、違反規定飼養動物、違章搭建、侵佔通道、拒付物業費等損害他人合法權益的行為，有權依照法律、法規以及管理規約，請求行為人停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失。

業主或者其他行為人拒不履行相關義務的，有關當事人可以向有關行政主管部門報告或者投訴，有關行政主管部門應當依法處理。”

由此可見，依據《民法典》二百八十六條規定，如果出現違章搭建行為，首先應當由業主大會或者業主委員會依法請求行為人停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失。其次，業主或者其他行為人拒不履行相關義務的，有關當事人可以向有關行政主管部門報告或者投訴，有關行政主管部門應當依法處理。

（二）如何處理城鎮住宅小區違建與相鄰關係的競合？

實踐中業主實施的民事行為，可能在侵犯公共利益、違反行政管理秩序的同時，也侵害了他人的民事權益。例如，出現了鎮住宅小區違建與相鄰關係的競合。這時候主要是看當事人自己的選擇，選擇投訴違建，基於法定職權必須維護執法主動性，城管執法部門應當介入；選擇透過民事相鄰權糾紛起訴解決，參照《最高人民法院關於審理建築物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第14條和第15條的規定，法院應當作出裁判，但涉及違建認定和拆除的，仍由相關行政機關處理。但值得注意的是：行政執法機關在接到小區違法建設舉報到達現場後，應當按照《行政處罰法》規定的程式進行執法。同時，如果發現這起違法建設還存在影響其鄰居或者其他人採光、通風、通行等權利的，則建議受其影響的利害關係人透過民事訴訟相鄰關係問題，解決停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失問題。

（本文作者王毅是住房和城鄉建設部專家、揚州大學城市管理研究中心主任、法學院教授）

【來源：巴中城管執法】

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