設施農業：可使用一般耕地不需落實佔補平衡

長久以來，設施農業用地一直備受關注，很多原因導致了設施農業用地違規問題多。為適應農業現代化發展趨勢，建立設施農業用地保障長效機制，促進現代農業健康發展，2019年12月，自然資源部會同農業農村部印發《關於設施農業用地管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）。

新《通知》明確，設施農業可以使用一般耕地，不需落實佔補平衡。設施農業用地不再使用的，必須恢復原用途。設施農業用地被非農建設佔用的，應依法辦理建設用地審批手續，原地類為耕地的，應落實佔補平衡。

記者經查詢瞭解到，在此之前，原國土資源部會同原農業部已經於2010年和2014年先後兩次制定下發《國土資源部、農業部關於完善設施農用地管理有關問題的通知》《國土資源部、農業部關於進一步支援設施農業健康發展的通知》等設施農業用地檔案。

2010年的《通知》，明確了設施農用地管理有關要求和支援政策；2014年的《通知》，進一步完善了當時的設施農用地政策，規範了用地管理。

記者注意到，在2014年的《通知》結尾，註明了“本《通知》有效期為五年”。因此，到了2019年底，為順應新時代的發展要求而出臺新《通知》，也就並不意外了。

看點一：為何會變？

在2010年的檔案裡，明確的設施農業用地定義為“依據《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007），設施農用地是指：直接用於經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。根據設施農用地特點，從有利於規範管理出發，設施農用地具體分為生產設施用地和附屬設施用地。”

2019年12月的《通知》則明確，設施農業用地包括農業生產中直接用於作物種植和畜禽水產養殖的設施用地。其中，作物種植設施用地包括作物生產和為生產服務的看護房、農資農機具存放場所等，以及與生產農產品直接關聯的烘乾晾曬、分揀包裝、保鮮儲存等設施用地；畜禽水產養殖設施用地包括養殖生產及直接關聯的糞汙處置、檢驗檢疫等設施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。

除此之外，還有很多細微的變化，為何會有這樣的變化？

自然資源部耕地保護監督司司長劉明松表示，近年來，隨著農業現代化水平不斷提升，農業新的生產經營方式不斷湧現，規模經營水平和生態環境要求不斷提高，用地出現新情況新需求，面臨新形勢新要求。設施生產中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化，生產的組織化、規模化程度不斷提高，對生產前端的農資農具存放、生產過程中的先進技術應用和智慧化管理、生產後端的產品晾曬烘乾和分揀包裝等設施用地提出新的需求。隨著家庭農場、養殖小區等農業生產模式的興起和推廣，畜禽養殖的規模化比例不斷提高，對養殖生產、環保及糞汙處置等設施用地提出了新的需求，有的養殖企業建設多層建築進行生豬生產，原有政策對此沒有涉及。四川、雲南等山區省份丘陵多、土地零散、耕地插花現象突出，規模化養殖設施選址完全避讓永久基本農田確有困難。這些問題反映出原有設施農業用地政策需要與時俱進，不斷改進完善。

針對目前有不少地方存在以設施農業為名實質改變土地性質、違法違規佔用耕地、建設與農業生產無關設施的問題，劉明松認為，這一定程度上反映出政策有漏洞、監管有欠缺，有的政策規定需要體現差別化要求。“需要研究改進設施農業用地政策，建立長效機制，促進現代農業健康發展。同時，原有的政策管理檔案也已到有效期，需要出臺新的用地檔案繼續支撐設施農業發展。”劉明松說。

看點二：有哪些變？

這次出臺的《通知》，主要有五大亮點：

設施農業用地納入農業內部結構調整範圍。新《通知》明確，設施農業包括作物種植設施（含規模化大田種植配建的設施）和畜禽水產養殖設施，可以使用一般耕地，不需辦理建設用地審批手續，不需落實耕地佔補平衡。

對一些設施使用永久基本農田做出規定。新《通知》明確，對於作物種植中一些設施建設破壞耕地耕作層、又難以避讓永久基本農田的，養殖設施中涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，在補劃同等數量、質量永久基本農田的前提下，允許使用永久基本農田，同時也確保永久基本農田不減少。

用地規模實行差別化政策。鑑於全國各地、各類設施農業用地差異較大，國家層面不再對各類設施農業用地規模作出統一規定，由各省（區、市）自然資源主管部門會同農業農村主管部門根據生產規模和建設標準合理確定設施用地規模，體現各地差別化政策。同時，為了鞏固今年剛剛開展的“大棚房”問題專項清理整治成果，保持政策銜接，新《通知》明確“看護房”繼續執行“大棚房”整治整改標準，即南方地區控制在“單層、15平方米以內”，北方地區控制在“單層、22。5平方米以內”，其中嚴寒地區控制在“單層、30平方米以內”（佔地面積超過2畝的農業大棚，其看護房控制在“單層、40平方米以內”）。

允許養殖設施建設多層建築。新《通知》明確養殖設施允許建設多層建築。但各地在實施中，建多層養殖設施一定要注意符合相關規劃、建設安全和生物防疫等方面要求。

簡化用地取得方式。設施農業用地不需要審批，設施農業經營者與農村集體經濟組織就用地事宜協商一致後即可動工建設，由農村集體經濟組織或經營者向鄉鎮政府備案，鄉鎮政府定期彙總情況後匯交至縣級自然資源主管部門。但是涉及使用並補劃永久基本農田的，須事先經縣級自然資源主管部門同意後方可動工建設，始終堅持嚴格的永久基本農田保護制度。

看點三：有何影響？如何落實？

對於這些變化，農業農村部種植業管理司司長潘文博認為，新出臺的《通知》有著重大影響。

有利於滿足設施農業多樣化的用地需求。隨著傳統農業功能的拓展和設施農業現代化水平的不斷提高，對設施農業用地需求發生了很大變化，現有政策難以滿足設施農業發展需要。《通知》的印發實施能夠有效解決這些問題，有利於延長產業鏈，提高產業效益，促進設施農業高質量發展。

有利於進一步調動各地發展設施農業的積極性。原有政策檔案適用範圍較窄，一些標準設定不夠靈活，不能適應發展需要。《通知》的印發實施，進一步明確了政策界限，簡化了用地取得方式，有助於提振各類經營主體發展設施農業的積極性。

有利於設施農業新技術、新裝備的推廣應用。近年來，設施農業新技術、新裝備不斷湧現。耕種收等環節的新型農機裝備應用，水肥一體化等新型栽培技術應用，物聯網等資訊化手段應用都需要相應的設施農業用地支援。《通知》的印發實施為設施農業發展提供了有力支撐，有利於加快推進新技術、新裝備的推廣應用，促進產業轉型升級，提升設施農業產業整體競爭力。

規定有了，落實是關鍵。

劉明松表示，省級自然資源主管部門要會同農業農村主管部門，根據本區域設施農業生產實際，制定具體實施辦法，進一步細化設施農業用地範圍、明確用地規模、細化用地取得程式。在制定實施辦法時，應注意與以往政策的銜接，妥善處理好已建和在建設施問題，確保政策平穩過渡。

潘文博表示，各地在具體落實的過程中有兩條底線不能突破。一是必須是直接用於或直接服務於設施農業生產的設施。二是不得改變設施的性質和用途，特別是不能用於改建住宅、私家莊園、別墅，不能用於餐飲、娛樂、康養等經營性用途。同時，要合理確定用地規模和建設標準，既要考慮政策間的銜接性、連續性，也要考慮相鄰區域間的一致性、協調性，確保農地農用、農棚農用。

（文章來源：農民日報）