農民是依靠政府的價格支援，免受世界商品價格波動的影響

引言

具有強大政治影響力的三大產業——汽車、鋼鐵和服裝——都受益於行政部門與外國達成的出口限制協定。而農民則依靠政府的價格支援，免受世界商品價格波動的影響。但是，還有很多規模較小、政治影響力較弱的產業也受到了經濟衰退和外國競爭加劇帶來的衝擊，他們又怎麼辦呢？他們可以做些什麼來爭取政府的進口救濟呢？這些生產商無法爭取到國會或行政部門的關注，因此他們只能求助於允許國內企業向政府請求臨時進口關稅的貿易法律。

國內公司尋求貿易保護的主要法律途徑是例外條款、反傾銷稅和反補貼稅。《1974年貿易法案》的201條例外條款本應是受到進口損害的產業接受臨時外國競爭救濟的主要手段。

如果某一特定商品進口被判定是“造成嚴重損害的實質原因”，國際貿易委員會就會建議總統對所有渠道的進口徵收更高的關稅，然後分5年逐步降低。總統對是否給予進口救濟有完全的決定權。

然而，我們也看到，在大多數例外條款案中，要麼是國際貿易委員會認為進口不是造成嚴重損害的實質原因，要麼總統拒絕提供任何救濟。

繼1980年駁回汽車申訴之後，國際貿易委員會在1981年駁回了釣竿申訴，在1982年駁回了無內胎輪胎閥申訴，在1983年駁回了不鏽鋼餐具和非橡膠鞋製品申訴，在1984年駁回了金槍魚罐頭和高錳酸鉀申訴，在1985年駁回了電動剃鬚刀、金屬鑄件和蘋果汁申訴。

里根總統確實為重型摩托車、一些鋼鐵製品以及木遮蓋板和木頭屋瓦提供了例外條款保護，但駁回了未鍛造銅以及國際貿易委員會批准的另一起非橡膠鞋製品案的救濟措施。

有鑑於此，國內企業知道自己不大可能透過例外條款獲得太多幫助，因此很少有人費力提起申訴

。正如南卡羅來納州民主黨參議員弗裡茨·霍林斯所說的那樣：“傻瓜才會走201條款這條路。”因此，國內生產商轉為採取反傾銷和反補貼稅措施。1960年至1990年反傾銷和反補貼稅的申訴數量，從圖中可以看出，對貿易救濟的需求在20世紀80年代顯著增加。從1980年至1993年，共有682例反傾銷案和358例反補貼稅案。

其中有很多（38%的反傾銷案和55%的反補貼稅案）是由鋼鐵產業提出的，其目的或是為了迫使總統與外國出口商談判達成自願限制協定（在那之後申訴就會被撤銷），或是為了對自願限制協定沒有涵蓋的國家或產品關閉美國市場。

就反補貼稅而言，提出申訴的企業必須證明外國出口享有補貼並造成實質性損害，因此企業要承擔很大的舉證責任。

由於證明存在補貼有難度，因此除了鋼鐵和化學工業之外，反補貼稅案的數量相對較少。只有21%的反補貼稅案最終帶來徵收關稅的結果，因為它們經常會被自願限制協定取代，隨後終止或暫緩。

反傾銷法則被預設成小型產業獲得些許外國競爭救濟的主要手段。提出這類申訴的主要吸引力在於，發現傾銷所需的舉證責任比較小，而最後徵收關稅的可能性又比較大。國會也修改了貿易法中的很多條款，以便推動申訴並加大最終徵收進口關稅的可能性。最重要的程式變化可能發生在1979年，當時傾銷案的管轄權從財政部（該部門對落實法規沒什麼興趣）轉到了商務部（該部門支援生產商的利益）。

反傾銷程式的第一步是一家企業或一個行業協會向商務部和國際貿易委員會提出申訴，聲稱來自某一特定國家的進口產品售價“低於公允價值”並造成“實質性損害”。

商務部負責判定是否“低於公允價值”，而國際貿易委員會負責判定是否有“實質性損害”。正常情況下，如果外國出口商在美國的售價低於其在本國市場的售價，則會被視為“傾銷”（售價低於公允價值）。商務部基本會裁定有傾銷存在：自1980年至1992年，93%的案件都被發現存在傾銷。商業部經常會發現大幅度傾銷：1980—1984年的平均反傾銷稅率為26%，1985—1989年的平均反傾銷稅率為41%。

1992年，非鋼鐵案件的實際平均反傾銷稅率為46%，鋼鐵案件的平均反傾銷稅率為27%。

與此同時，國際貿易委員會負責判定提起申訴的行業是否因進口傾銷而遭受“實質性損害”或有遭受“實質性損害”的風險，所謂“實質性損害”，指的是“並非微不足道、無關緊要、無足輕重的損害”

。在做出損害裁定時，國際貿易委員會研究相關產業的產出、就業和產能利用的變化等因素。（根據法律，只考慮對國內生產商的損害，而不考慮徵收額外關稅有可能對消費者或其他國內產業造成的破壞或損害。）從1980年到1992年，國際貿易委員會在2/3的案件中做出了損害裁定，約40%的反傾銷案件導致了徵收關稅的結果。

在20世紀80年代，反傾銷稅涵蓋了一大片產品，如瑞典的訂書釘、韓國和中國臺灣的彩電、加拿大的覆盆子、伊朗的開心果、中國的蠟燭、哥倫比亞的鮮切花以及巴西的冷凍橙汁。

不過，受到反傾銷稅限制的商品都是狹義界定的產品，因此這些關稅涵蓋的全部進口份額還不到1%。從國內申訴人的角度看，比起例外條款，反傾銷程式有數項優點

。首先，傾銷案中的“實質性損害”標準遠遠不如例外條款中的“嚴重損害”要求那麼嚴格，因此國際貿易委員會更有可能做出肯定的損害裁定。

反傾銷程式也無須交由總統決定：如果商務部和國際貿易委員會做出認可申訴人要求的裁定，反傾銷稅就會自動生效而無須進一步審查。例外條款救濟一般會在5年內逐步取消，與此不同，反傾銷稅可以無限期生效。在20世紀90年代初期，反傾銷稅的平均期限為7年，約有1/5的關稅實施了10年或更長時間。然而，例外條款關稅適用於所有來源的進口，而反傾銷稅僅適用於申訴書中指定國家的進口商品。

換句話說，反傾銷稅是有選擇性的，不能在打擊目標國的同時阻止其他供給商擴大出口。這種供給轉移使得反傾銷稅成為一種有漏洞的保護形式。

比如說，在美國對日本的半導體徵收反傾銷稅後，來自日本的進口量急劇下降，生產於是轉移到中國臺灣。

隨著中國臺灣半導體出口激增，它們也同樣成為反傾銷稅的打擊物件。生產隨後又轉移到韓國，同樣的模式在那裡再次上演。最終，企業學會了提出多份申訴，將多個潛在供給源的進口全都涵蓋在內。由於反傾銷行動被越來越多地用於打擊進口，經濟學家開始對之提出批評。行政部門堅定支援國內的申訴者，在徵收此類關稅的時候沒有考慮下游使用者產業或家庭的消費者利益。芬格認為，“雖然有著良好的公共關係方案，但反傾銷就是一種普通的保護措施”，因為它的立足點是對“不公平”外國競爭的指控。

1993年，美國反傾銷和反補貼稅行動的福利成本達到40億美元，這是一個相當可觀的數目。雖然反傾銷蔓延到其他國家之後對美國的出口產生了不利影響，但國會積極支援現有制度，因此拒不同意在多邊談判中修改這一程式。

關於20世紀80年代新施加的進口限制，我們可以問三個問題：使用這類政策工具的原因何在？

進口壁壘造成了什麼樣的經濟影響？保護是否有助於振興受保護的產業？用於保護國內企業免受外國競爭影響的主要政策工具是關稅（反傾銷、反補貼稅或例外條款行為）或配額（出口限制）。

一般而言，規模和政治影響力最大的產業都是透過談判達成的出口限制協議避免外國競爭的影響，紡織品和服裝產業是《多種纖維協定》，汽車產業是自願出口限制，鋼鐵產業是自願限制協定，而規模和政治影響力較小的產業則提出其他貿易救濟申訴。國內生產商比較喜歡具體的進口數量限制帶來的確定性；外國出口商也更傾向於出口配額，因為他們可以在美國市場收取更高的價格，從而獲得可觀的“配額租金”。

進口關稅和出口限制之間的主要區別在於，關稅給政府帶來收入，而出口限制則給出口企業帶來配額租金。

因此，進口關稅將國內消費者的收入重新分配給國內生產商和政府，而出口限制則將國內消費者的收入重新分配給國內和國外生產商。所以毫不奇怪，外國企業都強烈傾向於出口限制而不是進口關稅，但這兩者對進口國的福利影響卻大不相同。在徵收關稅的情況下，福利由於生產和消費扭曲造成的無謂損失，消費者的損失超過了國內生產商和政府的收益。

而在外國出口限制或進口配額的情況下，福利損失既包括無謂損失，也包括外國出口商攫取的配額租金，而且後者的數額要遠遠大於前者。此外，出口配額還推動了外國企業提升其產品質量。

結語

這意味著他們可以轉向生產更高階的新產品，與美國生產商進行更加直接的競爭

。20世紀80年代，經濟學家開始對各種貿易限制的影響進行量化評估。政策制定者現在需要直面貿易保護成本和收益方面的確切資料，這還是第一次。幾乎在所有情況下，此類限制給消費者和下游產業造成的成本都超過了國內受保護產業得到的收益。