我看中國式現代化⑦｜專訪陸銘：直面超大城市的挑戰，探路經濟區和行政區適度分離

黨的二十大報告指出，中國式現代化是人口規模巨大的現代化。我國十四億多人口整體邁進現代化社會，規模超過現有發達國家人口的總和，艱鉅性和複雜性前所未有，發展途徑和推進方式也必然具有自己的特點。

“人口規模巨大的現代化”具體表現為怎樣的機遇和挑戰？面對14億人口實現現代化的艱鉅任務，區域協調發展如何促進？對此，紅星新聞邀請到上海交通大學中國發展研究院執行院長、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘做出解讀。

上海交通大學中國發展研究院執行院長、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘

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人口規模巨大的現代化，機遇與挑戰並存

紅星新聞：從經濟發展和城鎮化的角度，應該如何理解“人口規模巨大”的現代化？

”

人口規模巨大的現代化，對於中國來講，既是機遇也是挑戰。

在機遇角度，首先，這意味著中國有巨大人口所形成的規模經濟，特別是市場規模，它使得新興產業的成長和內需釋放有巨大的潛力。其次，巨大人口規模伴隨著國土面積的巨大空間，巨大的國土面積使得各個不同地區擁有各自的優勢。在一個大國範圍之內，我們可以利用各個地區不同的優勢形成一種分工協作和優勢互補的空間格局，這就是人口規模巨大的現代化帶來的好處。

一些在小國很難發展的產業，在中國這樣的大國就能夠發展起來，比如大飛機、超級計算機、航空航天等戰略性行業，還比如北斗系統這種我們自己的衛星導航系統。此外，中國今天的巨大人口規模形成了一些新的生產要素，尤其是資料，資料作為生產要素給中國的一些新興產業成長帶來了巨大的優勢。

但同時，人口規模巨大也是挑戰。

第一，人口規模大，地域遼闊，人與人之間、城鄉之間、地區之間的差異非常大。到目前為止，我們的城鄉間、地區間的差距也仍然是非常大的。在大國發展過程當中，人口從農村向城市集中，從小城市向大城市集中，從而使得不同的文化在空間上聚集、具有不同文化背景的人在空間上集聚。

第二，巨大的人口規模催生了一些大城市，由於我們歷史上對於人口的集聚準備不足，所以在一定的階段裡出現了人口急劇增長，而供給側的基礎設施、公共服務和城市治理觀念跟不上的短板。這導致城市出現了一些階段性的問題。這些都是人口超大規模的這個現代化當中面臨的一些非常特殊的問題。

陸銘：

紅星新聞：面對這樣的機遇和挑戰，區域協調該如何進行？

在區域協調發展過程中，最為關鍵的是形成全國統一大市場，暢通各類要素合理流動和高效集聚。之後，在地區之間形成分工協作、優勢互補的區域發展格局。

有些地方自然地理條件比較好，適合集聚更多的人口和經濟，那麼就充分集聚，然後在供給側順應人口的集聚和經濟活動的集聚，在基礎設施、公共服務這些方面增加供應來順應這個人口和經濟的集聚。而對於另一些自然地理條件相對來說不適合發展大規模製造業和服務業的地區，他們的產業結構更加偏向於農業、生態旅遊和自然資源，那麼這些地方也不需要集聚那麼多的人口。在人口流動的過程中，有些地方甚至會出現人口的萎縮，那麼就更要擺脫掉對於經濟規模的追求，轉而追求人均收入和生活質量。還有些地方服務於國家的總體需要來做糧食主產區、生態保護區。

總體來講，就是具有不同條件的地方差異化發展，即分工協作、優勢互補。

陸銘：

紅星新聞：區域協調發展戰略和區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略等之間是什麼關係，超大城市該如何實踐？

區域協調發展戰略是一種總領性的戰略。“十四五”規劃中的“發展中促進相對平衡”在我看來，實際上就是人均意義上的平衡，人均GDP和人均收入差距不能太大，生活質量差距不能太大，城鄉間和地區之間要做基本公共服務的均等化。要對相對欠發達地區，承擔國家的糧食安全、生態安全、國防安全的地區進行有效的財政轉移支付。

從區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略等戰略出發，超大城市應成為現代化的引領。在產業和人口的集聚方面，應更多地提高超大城市的承載力來引領整個國家的現代化發展，包括高科技創新、現代服務業、消費中心城市，這些都是超大城市的功能定位。

同時，隨著人口增長，超大城市要帶動周邊的中小城市形成都市圈的一體化態勢，再進一步在更大的範圍之內引領整個城市群的一體化發展。這就是超大城市在幾個區域經濟發展戰略中的功能定位。

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以人為核心的城鎮化，需要政策差異化調整

陸銘：

紅星新聞：

《全國主體功能區規劃》已出臺十餘年，經歷

了長久的經濟發展，超大城市發展更突出，我們的主體功能區規劃會發生變化嗎？

在全國範圍來說，2010年前後的主體功能區的規劃劃的是比較大的板塊，隨著經濟發展和形勢的變化，每一個大的板塊內部、城市群的內部現在都已經發生了分化，我將其概括為人口流入地和人口流出地。

總體上來講，大城市周圍是人口流入地，沿海大城市周圍更加是人口流入地，甚至沿海地區一些中等城市也能夠成為人口流入地，比如說江蘇、浙江、珠三角地區的一些中等城市，還有像安徽的皖江城市帶等，這些地方的地理條件都比較好。

但如果一個地方地理條件比較差又遠離大城市，通常來講，已經成為人口流出的地區。人口流入和人口流出的分化提醒我們要在區域發展的戰略和政策上，順應新的形勢來進行一些調整。對人口流入地區要持續在供給側加強其對經濟和人口的承載力，比如基礎設施、公共服務。從功能定位上，超大城市肯定是要更多承載經濟發展和引領整個國家現代化的功能。

超大城市要在產業的結構和空間格局上順應新的發展階段。從產業結構出發，超大城市的產業結構肯定是更加多地向服務業發展。談及服務業，一方面是生產性服務業，要為整個國家的製造業賦能。另一方面，在消費服務業方面，超大城市也要利用自己的人口規模優勢和人才等各種資源的優勢來發展消費型服務業，為同城市群的其他城市甚至全國人民提供這種服務消費的場景，比如教育、醫療、文化、體育、商貿。

另外一個變化是，在空間結構上，隨著人口持續增長，超大城市逐漸跟周邊毗鄰地區的中小城市形成連片發展、一體化發展的都市圈狀態。輻射帶動周邊的發展將形成下一階段發展的重要主題。

陸銘：

紅星新聞：我們強調“推進以人為核心的新型城鎮化”，那麼在城鎮化過程中應該解決哪些問題，超大城市如何發揮作用？

“以人為核心的新型城鎮化”是相對於之前一輪的城鎮化來說的。曾經形成過特別依賴投資的、土地面積擴張意義上的城鎮化模式。各級地方政府都有最大化本地GDP和稅收的衝動。所以，曾經不少地方政府就把投資拉動和土地擴張作為城鎮化的一種手段，但在客觀上來講，產生的結果是不如人意的。

第一，城市的土地面積擴張速度遠遠超過城市人口增加速度，也就是“地的城市化”超過“人的城市化”這一現象。第二，就是在投資方面，各個城市之間重複建設、市場分割，有一些地方短期裡透過投資（甚至負債進行投資）的方式來拉動經濟增長。隨著時間的推移，這些地方出現了投資過度、債務攀升、投資回報下降的局面。

城鎮化最終是為了達到什麼樣的目標？最終實際上是為了滿足人民對美好生活的嚮往，產生高質量的可持續的發展，有些地方的城鎮發展局面就跟這種目標相違背了。新型城鎮化提出以人為核心，本質就是市場成為配置資源的力量，政府在這個過程中，要順應人口和經濟的集聚趨勢，讓人口流入地和人口流出地的政策要有所差別，即人口流入地增加供應，人口流出地實施減量的發展。這種狀態可以更加有利於整個國家的高質量發展，減少曾經出現過的那些問題。

陸銘：

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可實施經濟區和行政區的適度分離

紅星新聞：2022年，中辦、國辦印發了

《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，從縣城的角度，又該如何看待城鎮化？

關於縣城發展的規劃，坊間經常把它解讀為“發展小城市”，其實縣城的發展規劃把縣城分成五類，並且是有排序的，分別是大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城和人口流失縣城。

最近又在對城市的規模進行重新的劃定，有一些縣級市已經劃到大城市裡面了，比如崑山已經是人口200萬的大城市了。實事求是，有些地方人多，縣城實際上已經成為大城市，而中國最小的縣城，只有8000常住人口，所以這個規模的差距是巨大的，要差異化發展。

接下來就是超大城市面臨的挑戰。在這個過程當中，為了順應人口的增長，還需推進人口相關的戶籍制度改革、市民化程序，與土地相關的土地資源再配置，或者說最佳化配置，以及在規劃、建設模式上要形成跨行政邊界的一體化發展的態勢，也就是，直面超大城市面臨的這一挑戰，還需實施經濟區和行政區的適度分離。對於人口流入的超大城市及周邊城市，實際上就是需要讓經濟區跨越行政邊界形成一體化的發展格局。

紅星新聞記者 吳陽 實習記者 王辰元 北京報道

編輯 王禾

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