國是訪問｜李曉江：農民為什麼不愛去大城市了？

縣城是關鍵

近年來，越來越多農民工不愛去大城市了，中國城鎮化的內涵應該深入觀察、詳細解讀。縣和縣級市，是我國城鎮化“半壁江山”。

縣域對城鎮化程序乃至整個中國經濟意味著什麼？未來五年，中國城鎮化如何才能走得更穩？

中國城市規劃設計研究院原院長李曉江近日接受中新社“國是直通車”專訪時表示，縣域城鎮化程序是一種長期趨勢，背後反映出中國城鎮化的整個執行邏輯。

以下是專訪實錄：

農民為什麼選擇

縣城和就地就近城鎮化？

國是直通車：您提到近年來農民工向一線大城市的遠距離流動逐漸減少，更傾向於到省內大城市或縣級單元聚集，這是近年來中國經濟下行壓力加大背景下的一種短期現象還是中長期規律？

李曉江：這並不是短期現象。中國人口城鎮化的程序一直是多元、多向流動的。近年來，跨省流動的農民工從最高時的8600萬，下降到了7400萬。省內流動比例持續提高，同時，約50%左右是在縣級單元內流動。過去十多年，全國新增城鎮人口的50%以上並不在大中城市，而是在縣級單元。另外，農民工的增速在明顯放緩。過去中國每年有1000萬左右農村富餘勞動力進入城市，現在每年新增農民工只有200萬左右。

我們發現，農民工流動方向的選擇和年齡有密切關係。比如二十多歲的時候可能希望到沿海大城市去闖蕩，三四十歲的時候轉向中小城市就業或者創業，然後五六十歲的時候返鄉養老。所以中國農村人口的城鎮化程序不是一蹴而就，更不是一次性進城定居的，而是多次選擇、多向流動的過程。

這是理性選擇的結果。從需求來講，農民工流動有幾個基本的需求。

一是就業和增加收入。

二是獲取公共服務，這一點近年來正變得越來越重要。很多農民湧入縣城不僅是為了增加收入，有相當一部分是為了讓孩子上好學校，接受更好的教育和家長陪讀，這是縣城人口集聚很重要的原因之一。我們經常說中國的縣城是“書包上的縣城”。

三是為了家庭的發展，包括結婚、安家、養老等。另外，近年來大城市的生產生活成本日益升高，留下來的“門檻”也越來越高，勞動密集型產業轉移，因此它對農民工的吸引力在下降。綜合這兩方面因素，農民工向縣級單元聚集也就在情理之中。在人口密度較高、交通條件較好的農業地區，我們發現“城鄉雙棲”“城鄉通勤”“工農兼業”的現象十分普遍。透過這些靈活的方式，農村家庭既可享受城市裡的就業和服務，又可照顧家庭，保持較低的生活成本。

這個變化背後是中國城鎮化邏輯的轉變。中國城鎮化“上半場”的邏輯是“產業—人—城鎮”，即產業發展吸引大批人口湧入，人的集聚推動城市繁榮。那時人的選擇也很簡單，哪裡有就業機會、收入高就到哪裡去。但現在城鎮化進入了“下半場”，發展邏輯變成了“城鎮—人—產業”，即優質的城鎮生活和公共服務吸引人口流入，進而促進產業發展。換句話說，就是過去人們優先選擇在哪裡工作，現在優先選擇在哪個城市生活。然後再在那個城市裡選擇就業。這是個全球性的現象，中國當下所發生的變化和全球是相符的。

所以說，農民工傾向於到縣和縣級市聚集是一種規律和長期趨勢，背後反映的是中國人均收入進入到中高收入水平後，人們的價值選擇和生活方式都發生了鉅變，人群之間的收入水平發生了分化。農村轉移人群不僅要追求較高的收入，還希望獲得更好並可承受的生活質量和公共服務。今後，縣域城鎮化還會持續，並將伴隨中國整個現代化程序。

防止二三線城市加速萎縮

國是直通車：如果農民工持續湧入縣級單元，大學畢業生等受過良好教育的人日益向一線聚集，那麼今後中國城鎮體系格局是否將加速分化，一些二三線城市萎縮會不會成為常態？

李曉江：這種分化其實已經開始了。我們研究發現，地級市，特別是中西部的地級市近年來發展很不理想。地級市的資源其實比縣和縣級市要豐富得多，但人口卻增長緩慢，對產業的集聚和吸引能力也不強。原因在哪？在調研中不少農民的回答很有意思，他們說地級市有的，縣裡也有；縣裡沒有的，地級市往往也沒有。這意味著很多地級市在公共服務水平上和縣沒有拉開太大差距，但生活成本卻比縣級市高，這樣一來地級市的吸引力和競爭力就被削弱了。實際上，現在除了沿海地區的地級市還不錯以外，中西部和北方很多地級市發展狀況都不理想。特別是北方地區中等城市的人口衰退更明顯。

國是直通車：對這種分化態勢，您認為應該採取哪些措施應對？

李曉江：這種分化可能帶有某種必然性，和地級市的發展理念、資源配置、同質化發展路徑選擇有關，導致中國當前城鄉發展的空間供給和需求失衡。要解決分化問題，最重要的還是有效推進大中小城市的協調發展，縮小差距，讓大中城市和縣城在國家現代化程序中發揮不同的、互補的作用，讓不同收入人群有更多的選擇，促進人口和要素多元多向的流動。

我認為未來中國地級市發展的出路不是靠產業，而是靠公共服務，在縣級單元和省會之間發揮獨特作用。公共資源永遠是有限的，今後公共服務供給一定是金字塔結構，佔據“塔尖”的北京、上海等中心城市能提供最高階的服務，其次是省會城市，下面是地級市，然後是縣，這樣公共服務體系才是完整、有效率的。同時，中等城市透過良好的公共服務、生活品質和人口聚集進而吸引產業發展。

城鎮化、現代化，關鍵在縣域

國是直通車：縣級單元作為中國城鎮化的“半壁江山”，這對城鎮化會帶來哪些影響？

李曉江：中國縣級單元總人口有8億多，所以縣域城鎮化是關係中國絕大多數人口實現美好生活願望和國家現代化的一件大事。中國是一個具有長久農耕文明傳統和地域文化的國家。中國未來的城鎮化不會是北美、日本高度集聚的模式，應該是歐洲模式，長期擁有繁榮美麗的鄉村和小城鎮。

縣級單元城鎮化應該分類施策。可以分成以下幾類，一是大城市周邊的縣和縣級市，它們本身已經融入了大城市經濟圈，承接了大城市的輻射和轉移，分享著大城市發展的紅利，走上了一條和大城市良性互動的發展道路。二是高人口密度的平原和山區丘陵地區，這些地方勞動力非常豐富，但人均資源水平很低。這類縣的發展不能光靠農業，一定要利用豐富的勞動力和市場資源發展工業，提高公共服務水平。三是低人口密度的農業地區，這些地方發展要做好三件事，一是要引導人口有序輸出和適度集聚，降低自然環境負荷；二是要發展公共服務，滿足民眾的基本需要；三是要走特色化的農業、副業、旅遊休閒業的綠色發展道路。

國是直通車：您剛才講到中國城鎮化從“上半場”進入了“下半場”，發展邏輯變了，那麼“十四五”期間城鎮化策略是不是也應當相應作出調整？怎麼引導縣級單元和大城市協調發展，避免二者割裂開來？

李曉江：中國城鎮化程序一定是大城市和縣域的雙輪驅動。重視縣域城鎮化，縮小大中小城市之間的層級差距，我認為是推動協同發展，促進人口和要素合理流動的一個最重要的戰略。如果大城市發展得越好，縣級單元越落後，要素流動就越困難；反過來，發展水平越接近，要素流動性就越強。

今後中國推進城鎮化應當注意以下幾個方面。第一，應保持縣（市）作為行政單元的穩定性，嚴格控制撤縣設市、改區，保持區域型行政體制。市或區的行政體制往往使政府的發展注意力集中在城裡，忽視農業地區發展。同時儘量減少行政層級，加快推進省直管縣的體制改革，儘快實現財政和建設用地指標省直管縣。縣是中國歷史上最穩定、職能最完整的一級行政單元，具有重要的社會、文化和治理意義。推進省直管縣，有助於防止中央或省級政府的相關政策或資金在中途“梗阻”，使重要政策能夠直接貫徹落實到基層。

第二，大力加快彌補縣域教育、醫療公共服務和社會保障的短板。至2016年，中國68%的中學教育和72%的小學教育在縣和縣級市完成。

縣級單元的教育水平決定了中國人力資本的水平，直接影響到現代化程序。提高教育水平，徹底消除“大班額”，普及12年義務/強制教育，從而全面提高人口素質，提升人力資本競爭力，既是國家現代化的需要，也是發展縣域經濟、實現鄉村振興的重要保障。最近國家發改委已經發布了檔案，提出要圍繞環境衛生設施、公共服務設施、市政公用設施等幾個方面加快推進縣城城鎮化補短板強弱項，這個措施十分及時，應該加強並長期堅持。

第三，探索三大產業融合的經濟發展模式。我認為，縣域最大的優勢就是可以利用豐富的人口和勞動力資源，透過城鄉融合，把三大產業有機融合在一個地域範圍內。地處高人口密度的平原丘陵地區，實力比較強的縣，可以把一些大城市因發展空間、生產成本等因素限制沒辦法做的產業和專案吸引過來並發展壯大，提升自身經濟競爭力；處於人口低密度的農業地區，應該結合自身實際，大力發展綠色經濟，實現生態保護和經濟社會可持續發展。