探討：撤銷行政許可、吊銷許可證照的許可權和操作

因為市場監管部門整合了原工商、質檢、食藥監、智慧財產權、價格監管等方面業務，所以目前存在著大量的行政許可業務，常見的例如公司登記（營業執照）、生產許可證（工業品、食品、藥品、醫療器械等）、特種裝置生產經營許可、認證機構批准、檢驗檢測機構資質認定等。隨著行政監管權和執法權重心下移的推進，在基層實際工作中，常遇到須對撤銷行政許可或者吊銷許可證照的情況，但在操作許可權和具體操作方式上往往還存在一些不明之處，下文就此進行探討。

撤銷行政許可

首先明確一點，“撤銷行政許可”並非行政處罰，而是一種行政管理措施，其本身並不屬於現行《行政處罰法》中列明的行政處罰種類，也並無依據歸入兜底的“其他法律、行政法規規定的其他行政處罰”。近年來最高法、全國人大法工委在多份答覆中都明確了“撤銷行政許可並不屬於行政處罰”的意見。既然並非行政處罰事項，所以即使基層市場監管部門執法科（股）室在查處違法行為時發現，也不宜用行政處罰的方式來處罰，而應由行政許可或業務科（股）室來處置。對於“撤銷行政許可”，《行政許可法》第69條專門規定有5種具體情形和1種兜底情形，分別是：行政機關工作人員濫用職權、翫忽職守作出准予行政許可決定；超越法定職權作出准予行政許可決定；違反法定程式作出准予行政許可決定；對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人准予行政許可的；被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可；依法可以撤銷行政許可的其他情形。如果符合上述情形，《行政許可法》的規定是“可以”撤銷行政許可（而非“應當”），所以還要結合其他法律、法規的具體規定，綜合來看最終決定是否撤銷許可。

撤銷的職權由誰來履行？《行政許可法》第69條規定“作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關”，如果該行政許可決定由本級市場監管部門作出，則本級部門可以自行撤銷；如果由上級或外地市場監管部門作出的，本級部門本身並無此許可權，應當通報給作出許可的市場監管部門依據許可權進行處理。但如果是上級部門作出的行政許可，最終仍有可能交由基層市場監管部門撤銷。因為《行政許可法》第24條規定“行政機關在其法定職權範圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委託其他行政機關實施行政許可”，《市場監督管理行政許可程式暫行規定》第7條進一步細化規定“上級市場監督管理部門可以將其法定職權範圍內的行政許可，依照法律、法規、規章的規定，委託下級市場監督管理部門實施”，其第8條規定“委託實施行政許可的，委託機關可以將行政許可的

受理、審查、決定、變更、延續、撤回、撤銷、登出等許可權全部或者部分委託

給受委託機關”，即作出許可的上級市場監管部門完全可以透過簽訂委託書的方式，把撤銷許可這部分許可權委託給下級部門。

吊銷許可證照

現行《行政處罰法》第8條列明的行政處罰種類中已包含“吊銷許可證”“吊銷執照”，所以“吊銷許可證照”屬於行政處罰事項無疑，理應由執法科（股）室而非行政許可或業務科（股）室來處置。根據《行政處罰法》第20條、《市場監督管理行政處罰程式暫行規定》第6條等規定，行政處罰由違法行為發生地的縣級以上市場監管部門管轄，因此有觀點認為，行政處罰權並不受作出行政許可決定的層級影響，基層市場監管部門完全可以透過行政處罰的方式，吊銷上級甚至外地市監部門頒發的許可證或執照。經查，《行政許可法》《市場監督管理行政處罰程式暫行規定》《市場監督管理行政許可程式暫行規定》中對吊銷的許可權和具體操作均未做規定。筆者進一步查詢原工商、質檢、食藥監部門的相關規定發現，普遍觀點認為吊銷許可證照的行政處罰應該仍由原准予許可的部門作出為宜，主要依據如下：

原國家工商總局在2001年4月19日給福建省工商局的《關於公司登記機關是否有權對非本機關登記註冊的公司違反登記管理規定的行為實施行政處罰問題的答覆》（工商企字〔2001〕第106號）中明確，“公司違反登記管理規定，原公司登記機關和違法行為發生地公司登記機關均有權依法對其實施行政處罰……對公司違反登記管理規定實施吊銷營業執照行政處罰的，

應由原公司登記機關作出

”，“對非公司制企業實施責令停業整頓、扣繳營業執照行政處罰的，

應當由原登記機關作出

”，該答覆目前仍為有效規範性檔案。

原質檢總局的《質量監督檢驗檢疫行政許可實施辦法》（第149號令，2013年1月1日施行）第41條明確規定，“依法應當吊銷被許可人取得的行政許可證件，

由准予行政許可的質檢部門

按照《中華人民共和國行政處罰法》及總局規章等辦案程式規定，作出吊銷行政許可證件的行政處罰決定”“各級質檢部門在監督管理工作中，發現被許可人存在應當吊銷行政許可證件的違法情形的，應當及時將吊銷行政許可的事實、理由、依據以及有關證據材料逐級上報或者

通報准予行政許可的質檢部門

”，雖然該規章2019年10月1日起被《市場監督管理行政許可程式暫行規定》替代廢止，但可證明原先相關做法。

原食藥監總局的《食品藥品行政處罰程式規定》（第3號令，2014年6月1日施行）第16條也有類似表述，“依法應當吊銷食品藥品行政許可證或者撤銷批准證明檔案的，

由原發證或者批准的食品藥品監督管理部門決定

”“食品藥品監督管理部門查處違法案件，對依法應當吊銷許可證或者撤銷批准證明檔案的，在其許可權內依法實施行政處罰的同時，應當將取得的證據及相關材料報送原發證、批准的食品藥品監督管理部門，

由原發證、批准的部門依法作出

是否吊銷許可證或者撤銷批准證明檔案的行政處罰決定”，雖然該規章同樣自2019年4月1日起被《市場監督管理行政處罰程式暫行規定》替代而廢止，但仍可見原食藥監部門對於吊銷許可證也有相同規定。

就目前情況而言，最終仍有可能將“吊銷許可證照”交由基層市場監管部門來進行。這是因為根據《市場監督管理行政處罰程式暫行規定》第14條，“上級市場監督管理部門認為必要時，可以直接查處下級市場監督管理部門管轄的案件，

也可以將本部門管轄的案件交由下級市場監督管理部門管轄

”，雖然該條後面還有一句“法律、法規、規章明確規定案件應當由上級市場監督管理部門管轄的，上級市場監督管理部門不得將案件交由下級市場監督管理部門管轄”，但目前的情況是，原來有明確規定“上級部門管轄”的部門規章均已廢止，規範性檔案雖仍有效但效力不足，而新的部門規章暫無規定。

不過，“撤銷許可”“吊銷許可證照”並非最終處置。根據《行政許可法》第70條“有下列情形之一的，行政機關應當依法辦理有關行政許可的登出手續：……（四）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷”，市場監管部門自行或受委託作出“撤銷許可”決定或“吊銷許可證照”處罰之後，不要忘了辦理登出手續。《市場監督管理行政許可程式暫行規定》第51條規定“市場監督管理部門發現本行政區域記憶體在有本規定第49條規定的情形但尚未被登出的行政許可的，應當逐級上報或者通報作出行政許可決定的市場監督管理部門。收到報告或者通報的市場監督管理部門依法辦理登出手續”，第52條規定“登出行政許可的，作出行政許可決定的市場監督管理部門應當收回行政許可證件或者公告行政許可證件作廢”，但前文也有分析，

上級市場監管部門又可以把登出的許可權委託下級處理。

近年來，全國很多地區都成立了綜合行政審批局（或政數服務局），將當地市、縣、區原來由多個職能管理部門分別承擔的行政許可權和審批事項全部劃入該局。因為該局與原職能部門之間不存在隸屬關係，所以在遇到須“撤銷許可”“吊銷許可證照”的情形時，究竟由行政審批局或是原職能管理部門來操作，存在較大爭議。筆者搜尋了多個市、縣的行政審批局的三定方案，發現絕大多數都規定行政審批局僅“負責實施行政審批的受理、審查、決定、送達及聽證”，而對“審批行為事中、事後監管的職責”仍由原職能管理部門負責；部分行政審批局的三定方案直接寫明，“原主管部門主要負責事中事後監管和行使劃轉後與行政許可事項相關的

行政監督

、行政徵收、

行政處罰

、行政強制等其他行政權力”。綜上，筆者認為，今後如仍寄希望於行政審批局來履行“撤銷許可”“吊銷許可證照”的難度較大。

（作者系東莞市市場監督管理局孔迪）

釋出單位：中國工商出版社 新媒體部（數字出版部）

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