立法保護“耕地中的大熊貓”黑土地保護法草案二審稿公開徵求意見

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原標題：為保護“耕地中的大熊貓”築牢法治屏障 黑土地保護法草案二審稿公開徵求意見

記者|馬付才

責編|薛應軍

正文共2734個字，預計閱讀需8分鐘▼

近日，黑土地保護法草案二次審議稿（以下簡稱草案二審稿）公開徵求意見，擬完善有關黑土地範圍規定，突出黑土地作為耕地對糧食安全的保障作用，進一步完善法律責任等。

黑土地，被稱為“耕地中的大熊貓”。依照草案二審稿第二條的規定，黑土地，指黑龍江省、吉林省、遼寧省、內蒙古自治區的相關區域範圍內具有黑色或者暗黑色腐殖質表土層，性狀好、肥力高的耕地。

為何要保護黑土地？如何保護黑土地？民主與法制社記者近日圍繞草案二審稿採訪了有關專家學者。

完善立法體系 強化黑土地保護

萬物土中生，有土斯有糧。保糧食安全，首先要保耕地安全。“捏把黑土冒油花，插雙筷子也發芽”。這是過去人們眼中肥沃的黑土地。但由於土地肥力長期透支，黑土地出現變瘦、變薄、變硬現象。水利部公佈的《中國水土保持公報（2020年）》資料顯示，東北黑土地水土流失面積21。60萬平方公里，佔其土地總面積108。75萬平方公里的19。86％。其中，水力侵蝕面積13。82萬平方公里，風力侵蝕面積7。78萬平方公里。

東北黑土地為何水土流失嚴重？內蒙古農業大學草原與資源環境學院教授李斐表示，這與黑土地保護不到位有關。例如，今年3月下旬，中央第一生態環境保護督察組向黑龍江省反饋督察：2018年以來全省發生佔用黑土耕地違法案件1670件，破壞黑土耕地47582畝。

李斐表示，這是東北黑土耕地被破壞的一個縮影。目前，我國東北黑土地黑土層變瘦、變薄、變硬，土壤肥力下降，可以說黑土地日趨處於“亞健康”狀態。

瀋陽農業大學土地與環境學院院長汪景寬教授表示，現在最大的問題是有機質下降造成產能降低。2021年7月，中國科學院在黑龍江哈爾濱釋出的《東北黑土地白皮書（2020）》顯示，目前東北黑土地黑土層的厚度已經減少了30%至50%，一些地區土壤黑土層不足20釐米，而且黑土層仍以每年1至2毫米的速度減少。一些不良耕作方式，使黑土地耕層土壤腐殖質含量下降、結構老化，土壤容重增加，孔隙減少，通透性變差，入滲能力下降。這使得黑土地保水保肥效能減弱，抗禦旱澇災害能力降低，團粒結構減少，土壤日趨板結，值得重視。

對此，蘭州理工大學環境資源法研究所副所長歐俊表示，亟須加強黑土地保護，從黑土地保護特殊性角度立法，制定黑土地保護法。

汪景寬表示，黑土地出現的這些問題，應當引起高度重視。國家統計局公佈的資料顯示，2021年全年糧食總產量達到13657億斤，比上年增加267億斤，增長2。0％。其中，東北三省及內蒙古地區合計增產達188億斤，對全國糧食增產的貢獻率為70。3％。因此，必須立法保護黑土地，將黑土地保護納入法治軌道。

近年來多部門已陸續加強黑土地保護。如2017年7月原農業部等6部門聯合釋出《東北黑土地保護規劃綱要（2017—2030年）》，2020年2月農業農村部、財政部聯合釋出《關於印發東北黑土地保護性耕作行動計劃（2020-2025年）的通知》，2021年7月農業農村部等7部門聯合印發《國家黑土地保護工程實施方案（2021—2025年）》等。

而圍繞黑土地保護，地方立法工作已取得了一些進展。例如，2018年7月1日起《吉林省黑土地保護條例》施行，2022年3月1日起《黑龍江省黑土地保護利用條例》施行。這對構建黑土地保護法律體系具有重要意義。

李斐表示，我國黑土地資源集中在東北及內蒙古東部部分地區，但受區域行政管轄、缺乏統一立法規範等影響，區域省級政府之間、部門行業之間尚沒有形成黑土地保護協同聯絡機制，難以形成有效保護合力。因此，制定一部全國性的黑土地保護法，十分必要。

完善建議

草案二審稿增加規定，黑土地保護規劃應當科學確定黑土地保護範圍，規範黑土地保護剛性約束，壓實相關職能部門職責，增加對違法行為的處置等。但受訪專家學者認為一些細節還可以進一步完善。

汪景寬表示，草案二審稿第二條對黑土地概念進行明確，目的是明確黑土地的分佈範圍和含義，但現有表述可能產生歧義。建議改為：“本法所稱黑土地，是指黑龍江省、吉林省、遼寧省、內蒙古自治區東部四盟（市）範圍內，擁有黑色或者暗黑色腐殖質表土層、性狀好、肥力高的耕地，以及透過土地開墾、整理、培肥等措施使土壤達到黑色或暗黑色腐殖質表土層要求的後備耕地。”本條涉及的範圍應明確為黑龍江省、吉林省和遼寧省全境，以及內蒙古自治區東部四盟（市），即興安盟、呼倫貝爾市、通遼市、赤峰市區域內的所有耕地，以及可以開墾為耕地的荒草地和鹽鹼地等後備耕地資源。

汪景寬認為，全域保護東北地區耕地才能實現立法的根本目標。我國東北黑土地主要有黑土、黑鈣土、暗棕壤、棕壤、白漿土、草甸土6種土壤型別，分佈面積依次為暗棕壤、草甸土、黑鈣土、黑土、白漿土、棕壤。《東北黑土地保護規劃綱要（2017-2030年）》中確定的83個縣（旗、場），是黑土地土壤型別面積相對較多的縣，是以集中連片安排農田建設專案為目標進行劃分的。如果按照83個縣（旗、場）進行保護，其他縣不保護，將不利於黑土地的長期保護。因此，只有把東北地區的耕地和後備耕地都保護起來，才能更好地保障黑土地保護法實施，保障國家糧食安全與生態安全，實現黑土地保護立法的根本目標。

李斐認為，首先，要制定黑土地保護中長期發展戰略規劃，在黑土地保護過程中要遵循系統性、整體性、協同性原則，依據普查資料，將黑土區劃分為保護區、保育區、恢復區等，依據不同型別區，因地制宜確定保護總體思路，提出精準保護措施及政策保障。其次，要根據黑土區的氣候特點以及區域糧食生產的地理佈局，採取因地制宜的輪作制度，以及透過農作物秸稈等有機物料的還田措施，不斷提高耕作層的有機質含量。在黑土地保護立法中，要對已有相關技術進行整合，並開展關鍵技術的理論研究，為黑土地保護提供理論支撐。

歐俊認為，草案二審稿在四個方面還可以考慮進一步完善：

一是從環境資源保護法體系構建角度進一步思考黑土地保護法立法。資源保護法作為環境保護法體系中的一個重要組成部分，需要考慮生態優先、可持續發展等重要理念，以及法律之間的協調問題。

二是黑土地的外延可以再適當擴大。如果僅限於耕地，現實中很多破壞黑土地的行為可能得不到有效規制。同時，立法還需進一步明確黑土地的生態、歷史人文等多元價值，為制度體系設計提供更多可能性。此外，黑土地還承載有溼地、草地、林地、地下水、河流、動植物等要素，如何協調同保護這些要素，值得探討。

三是立法的科學性、可操作性、前瞻性等方面需要加強。就科學性而言，一些措施可能還需要專家進一步論證。例如，草案二審稿第十三條第（三）項提出的推廣秸稈還田措施可能還要考慮現實問題，東北氣候條件獨特，覆蓋、深埋的秸稈在冰封條件下可能很難漚爛。

四是制度創新還需要進一步加強。例如，智慧財產權（特別是地理標識保護、科技創新等）、綠色金融、大資料、現代資訊科技、農業產業化、司法專門化等如何助力黑土地保護，可進行一些探索性制度建構。

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