設施農用地管理現狀研究及對策建議

作者：俞鳳華

摘 要：近年來，在鄉村振興和現代農業快速發展的背景下，各地對設施農業用地的需求不斷加大。這對設施農業專案規劃選址佈局，備案、耕地保護、批後監管等提出更高的要求。本文透過對歷年相關政策的梳理，結合清流縣設施農業用地的現狀和存在問題，尋求出路更好服務鄉村振興戰略。

設施農用地是指用於農業生產和輔助農產品生產的設施用地，如畜禽水產養殖、工廠化作物栽培、規模化糧食生產等［1］。隨著農村土地流轉加快，現代農業快速發展帶來的經濟效益吸引了眾多投資者，設施農用地不斷增加、規模也不斷擴大，引發了不少用地問題，給政府部門日常監管帶來了不少壓力。本文透過對相關用地政策進行梳理，並以清流縣為例對設施農業用地現狀和存在的問題展開研究，為下一階段設施農業用地管理工作提出解決對策及建議。

1 相關用地政策梳理

1999年12月原國土資源部和農業部聯合下文規定溫室大棚、臨時的家禽、水產等養殖場佔用耕地的，只需到縣土地局備案即可［2］。此類專案用地作為農業結構調整用地，尚未對設施農業用地進行定義。為了促進規模化畜禽養殖的發展，2007年9月原國土資源部和農業部下發通知要求畜禽養殖用地統籌規劃，採取差別化扶持政策，簡化相關審批程，雖未對設施農用地單列提出，但早在同年8月份出臺的《土地利用現狀分類》首次將設施農用地作為二級地類進行獨立分類，並按農用地進行管理。2009年3月，原國土資源部提出要完善設施農用地管理，支援設施農業發展。在設施農業專案範圍內，凡未使土地表層受到破壞並易於復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續，不納入農用地轉用範圍，不佔建設用地指標［3］。該意見對設施農用地辦理用地手續和耕地佔卜平衡任務提出意見，但如何界定臨時和永久設施沒有闡述。2010年9月原國土資源部和農業部對設施農用地的概念和範圍進行明確界定，明確了設施農用地的管理方式和用地規模，規範了用地稽核程式，提出了具體的監督管理機制。形成了一套比較完整的用地管理方案，很大程度上完善了設施農用地的管理。2014年根據現代農業的生產特點，將設施農用地具體劃分為生產、附屬及配套設施用地［4］。2019年12月下發通知規定：辦理設施農業用地地農村集體經濟組織或經營者只要向鄉鎮政府備案，鄉鎮政府定期彙總情況後匯交至縣級自然資源主管部門即可［5］。更加簡化了用地管理程式，同時也是延續“大棚房”問題專項整治行動中的有效舉措。2013年和2017年福建省也出臺了相關政策。經過多年摸索，設施農用地的政策越來越清晰，越來越完善。

2 清流縣設施農業用地現狀

清流縣2012年以來辦理設施農用地專案136宗，備案面積2313。8097畝，涉及佔用耕地579。3166畝。專案主要分佈龍津鎮、林畲鎮、靈地鎮、賴坊鎮及李家鄉等五個鄉鎮，其他鄉鎮零星分佈，產業主要以養殖業、種植業及菸葉、糧食等農機服務類設施用地為主。水產養殖主要分佈在林畲鎮、靈地鎮及李家鄉三個鄉鎮，禽畜養殖主要分佈賴坊鎮，此類用地主要是在耕地上建設養殖池，配套部分飼料堆放管理房，如三明華澤養殖有限公司水產養殖基地、宏暢（福建）農牧科技有限公司冷鏈、農產品儲存、清流縣清泉特種水產養殖場專案、福建省大豐山禽業發展有限公司蛋雞養殖場。種植業主要以靈地鎮的苗木種植為主，此類用地是建設小型看護等管理用房，如福建藤頭園林苗木管理房建設。

3 清流縣設施農業用地存在的問題

從目前設施農業用地的分佈和產業現狀來看，清流縣設施農業用地存在以下問題：

3。1 缺乏規劃選址，難以產生集聚效應

近年來，各鄉鎮對設施農業用地的招商引資積極性較高，除了政府部門在選址時缺乏規劃引導外，設施農業申請業主大多屬於個體戶或中小經濟合作社，缺乏資金鍊雄厚的大型龍頭企業，專案資金投入規劃少，無法配套完整的基礎設施，空間佈局隨意性較大、設施農用地分佈隨意零散，土地利用效率不高，集聚效應不明顯。

3。2 附屬設施和配套設施用地隨意擴大

由於政府尚缺乏健全的管理制度，尚未形成完善的管理系統和嚴謹的管理制度，導致一些經營者鑽法律空子，在專案實施過程中隨意改變建設方案或附屬設施和配套設施用地不按規定規模建設，隨意擴大用地規模。另外，大部分農民缺乏普法知識，傳統的土地使用觀念讓農民誤以為“土地屬於農民”，也造成了農民隨意出讓、違規使用土地，政府部門缺乏相關規定監管和處理違法、違規、不合理使用土地等問題，嚴重阻礙了城鎮化以及農業的現代化健康發展。

3。3 借設施農業用地變向違法用地嚴重

在自然資源部門雙巡查和“天上看、地上查、網上管”執法監管機制下，違法用地得到有效的遏制。但在日常監管中，還是發現一些經營者借設施農業為名，從事其他經營活動。常見的變向違法用地主要型別有三種：一是以配套管理房為名建設永久住宅用房；二是因審批設施農業用地流程簡單，用地成本相對較少，門檻較低，一些企業以辦理設施農業用地為名，建設加工或倉儲用房，從事生產經營活動；三是一些水產養殖或種植業專案與旅遊休閒，觀光、農家樂等農業旅遊專案相結合，在用地紅線內修建一些棧道、涼亭等小景觀。

3。4 耕作層破壞嚴重，復墾難以到位

一些水產養殖專案在改造時，破壞耕作層嚴重，對備案後的用地管理相對粗放，後續監管機制不完善。生產結束後，雖監管單位有要求用地單位按復墾方案進行復墾，但對不履行復墾義務的沒有強制措施，經營者往往認為已繳納土地復墾保證金後不再需要履行復墾義務，約束力有限，農用地復墾難以到位。

4 解決對策及建議

在鄉村振興和現代農業轉型升級的背景下，對設施農業用地的需求將持續增長，為做好下一階段設施農業用地管理工作，需要注意以下幾方面：

4。1 規劃先行，科學選址

各鄉鎮要加強與自然資源部門國土空間規劃相銜接，制定農業產業發展規劃，規劃引導設施農業用地選址佈局；同時鼓勵企業在不破壞生態環境的情況下，儘量選擇荒山、荒坡等未利用地或低效閒置土地，不佔或少佔耕地，提高土地使用效率。

4。2 嚴控規模，分類管理

各鄉鎮要把好源頭關，在設施農業用地要件審查備案過程中，要認真審查專案建設方案和總平面佈置圖，測算各類設施用地面積，嚴格界定生產設施和輔助設施用地；守住政策底線，嚴格把握生產設施用地和輔助設施用地的範圍和規模，執行相關行業標準，督促企業嚴格按照批准的建設方案合法合規建設。

4。3 強化批後監管，防止變向違法用地

設施農業用地已納入“三用地”管理系統，要按要求做好設施農業用地專案用地的資料錄入上圖工作；農業農村局、自然資源局及鄉鎮要將該工作納入日常管理和“雙巡查”任務範圍，形成合力；充分利用衛星遙感影像等現代資訊科技，組織開展日常巡查，進行批後實地檢查監督，對擅自改變建設方案或變向違法用地的，加大設施農業用地違法查處力度，確保農地農用地。

4。4 落實措施，保護耕地

設施農業經營者要認真組織編制土地復墾方案，生產結束後嚴格按照復墾方案落實復墾任務；進一步完善相關政策措施，各鄉鎮要加強土地復墾實施跟蹤，監督農地農用和土地復墾，落實復墾責任；縣自然資源局和農業農村局認真組織專案驗收，確保耕作層質量不降低，恢復土地原用途；對於企業未落實土地復墾任務的，經營者要向所在鄉鎮繳納土地復墾相關費用。

5 結語

農民作為國家發展建設的主力軍，農業作為我國的基礎產業之一，這兩者都在我國經濟的發展過程中佔據了重要的地位。隨著我國農業現代化發展，傳統農業向現代農業轉變，特別是近年來農村土地承包經營權流轉程序加快，農業生產經營規模不斷擴大，農業設施不斷增加。為適應現代農業發展需要，促進設施農業健康有序發展，解決當前設施農用地使用存在的問題，防止以發展設施農業為名違法佔地、用地，完善設施農用地管理辦法及配套出臺相關用地政策勢在必行，希望本文能夠為此提供參考價值。

原標題：設施農用地管理現狀研究及對策建議——以福建省清流縣為例

作者：俞鳳華 清流縣自然資源局