基建專案前期立項的困惑（審批、核准還是備案，資金來源）

可行性研究報告批覆是立項檔案嗎

建設單位（也俗稱業主）主要是負責專案投資、組織建設管理和竣工驗收的組織機構，專案的投資主體為建設單位，投資的過程中往往要伴隨著融資，因而，建設單位的選擇也直接影響著專案的投融資方式。建設單位的主體是機關事業單位還是企業，建設資金來源是財政安排還是自籌，立項方式是審批還是備案（或核准）在實踐中感覺仍然還存在不少的困惑。

一、目前基建專案前期立項存在的問題

1、立項主體和審批方式分不清

地方政府往往傾向於將基建專案的建設單位交給當地的平臺公司如圖1，但也不少專案的立項主體為行業主管部門如圖2，由企業還是應該由機關作為建設單位似乎並沒有一個明確的說法，因為住建局的職責包括城區市政基礎設施的建設，而行業平臺公司的業務範圍往往也都將市政基礎設施的建設範圍納入其中。

非盈性基礎設施專案，不管立項主體是機關還是企業，估計大多數人會認為應該採用審批制，因為往往只有政府（包括平臺公司）才有投資基礎設施的責任和義務。但實踐中確實也有采用備案制的如圖1，是不是立項方式適用錯誤？好像也不能這麼講，如果企業使用自有資金投資建設道路，並沒有使用預算資金，完全也可以根據《企業投資專案核准與備案管理條例》採用備案制或核准制，比方修建的園區內部道路，受益人往往是園區所有者，企業也完全有足夠動力修建。

針對企業投資專案中影響國家安全、戰略資源開發和重大社會影響的專案制訂了企業投資專案核准目錄而採用核准制，核准目錄當會根據國家經濟宏觀調控措施進行調整，實踐中也發現不在核準目錄的專案型別採用核准制的如圖3，不知道是否是因為審批機制覺得既不適宜採用審批制，又不適宜採用備案制，而折中選擇的結果。

2、政府投資和企業投資分不清

出現上面各種情形的本質原因應該是沒有能正確區分政府投資還是企業投資。企業投資的建設單位主體只能是企業，而政府投資的建設單位主體可為機關事業單位或企業，企業投資專案的立項方式為核准和備案，在核準目錄中採用核准制，其它一律為備案制，而政府投資專案一律採用審批制。

然而實踐中往往混淆了企業投資專案和政府投資專案，特別是平臺公司作為建設單位的而成為干擾項後，問題就變複雜了，比方平臺公司作為建設單位使用自籌資金建設基建專案實踐中往往大多被納入政府投資專案範疇，即使平臺轉型化為市場化主體的聲音還沒停過，但審批部門的早已習慣將平臺公司視為政府的一個部門。

3、預算資金和企業資金分不清；

按照《政府投資條例》使用預算資金的固定資產投資屬於政府投資，而政府投資專案包括直接預算安排和資本金注入兩種方式，其它的投資補助、貸款貼息等支援政策可以是政府投資專案，也可以是企業投資專案。但實踐中很多平臺公司（包括那些沒在平臺目錄但履行平臺職能的地方國企）在專案立項時資金來源填寫自籌資金仍然按照審批制立項，是否這些平臺公司的自籌資金等同於財政預算資金，是否當自籌資金不夠時財政資金打算兜底？如果平臺公司的自籌資金與財政資金混同了，讓平臺公司按照市場化方式轉型，這樣具有可能性嗎？

當然實踐中對於資金來源有不同的理解，因為最終平臺公司投入基礎設施的資金，財政還是會想方設法透過其它渠道給到平臺公司，只是暫時性的平臺公司籌措，從最終資金來源的角度看仍然還是財政資金。這點與當初討論的政府付費且社會資本獨資的PPP專案是否適用政府投資專案有類似之處。

二、建設單位的選擇及立項方式的路徑

上面分析的都是問題，那怎麼把這個實踐中看似簡單的問題搞清楚呢，首先要這幾點上達成共識：1、《政府投資條例》中所講的預算資金安排為直接預算安排，而不能進行無限制延伸；若進行延伸，只要企業具有政府業務的是否都有財政資金來源，是否都要納入政府投資範圍，答案必然是否定的；2、政府投資專案包括直接投資和資本金注入方式，直接投資就是預算安排後直接撥付到預算部門，資金本金注入就是預算安排後注資，並不存在透過平臺公司籌資然後再透過其它通道給平臺的情形，如果這樣可行的話，那不就是違背政府透過企事業單位違規舉債的規定了；3、平臺公司不屬於預算部門，按照財政預算的規定，除注資和具有合法有效的協議外，財政是不能向平臺公司撥付資金的。因此，政府投資專案中的直接投資方式的資金只能夠撥付到預算部門，那麼此情形下的建設單位就是預算部門，而非平臺公司，但平臺公司可以透過代建方式參與專案建設管理；4、財政部的相關政策和《政府投資條例》都強調預算的約束作用，有多少錢做幹多少事，顯然把非盈利性的基建專案推給平臺公司，都會打破這種約束；5、要平臺公司市場化轉型，除非那些平臺公司受益的基礎設施專案，否則，按照商業規則平臺公司是不可能承建非盈利性的基建專案。在這幾點共識的前提下，我理解的建設單位選擇及立項方式應該按照以下方式。

為了圖示簡潔，省略了準經營性專案，準經營性專案視是否有財政預算安排可歸類於非盈利性或經營性類別中。實踐中出現前期立項的問題往往是因為把非盈利性專案交給企業自籌（短期內讓企業自籌也改變不了性質）導致建設單位的主體和立項方式等出現千奇百怪的問題。

三、建設單位的選擇及立項方式的建議

1、針對PPP專案的審批方式

財政要求專案採用PPP模式的前置條件是完成可行性研究報告，發改的要求是完成專案審批（或核准或備案），可研批覆對應的是審批制，也就是政府投資專案，而核准制或備案制是針對企業投資專案，為了滿足財政和發改的雙“入庫”要求，目前專案採用PPP模式的大多按照審批制立項。

2、對於企業自籌的非盈性專案按審批制立項

《政府投資條例》中明確非盈性專案以財政資金直接投資為主，而地方政府的基建任務重，財稅收入來源少，財政資金沒法安排那麼基建專案，還沒法真正意義上剝離平臺公司，非盈性專案交由平臺公司實施的情形也極為常見，這種情形下，雖然面上可以按照備案制立項，但建議按照實質重形式的原則按審批制立項，《江蘇省政府投資管理辦法》在最後就明確國有企業、融資平臺實施的政府投資專案適用於該辦法，除非那些具備商業邏輯的非盈性專案可按照備案制立項。

3、平臺公司轉型為代建單位

基建專案的建設週期長、涉及的到環節多，機關或事業單位往往不具備作為建設單位的能力，而平臺公司往往在建設管理方面擁有大量的人才且與政府溝通順暢，將平臺公司轉型為代建單位再適合不過了。

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