中國農業農村現代化之路：政經約束與農政變革

原標題：中國農業農村現代化之路：政經約束與農政變革

近日，中央農村工作會議召開，會議對全面推進鄉村振興的重點工作作出部署，強調應對各種風險挑戰，必須著眼國家戰略需要，穩住農業基本盤、做好“三農”工作。

鄉村振興本質上是一個現代化問題，後發國家的鄉村現代化是世界現代化的“終極問題”。每個國家都有自己的“體制存量”，因此在現代化程序中必然面臨一系列特定的政治經濟問題。實現中國的農業農村現代化，需要在明確鄉村現代化的一般邏輯與政經約束的基礎上，大力推進農政變革。在諸多的農政問題當中，農民形態、土地制度與鄉村治理等三個問題具有基礎性意義。

一、農業農村現代化的一般邏輯

完成傳統鄉村的現代轉型，通常要經過以下邏輯序列：

1。工業化城市化的起源與擴散。受制於分工同質化和市場狹隘等約束條件，鄉村實際上無法獨立啟動現代化程序。鄉村現代化只能是在工業化城市化起步之後，透過現代生產要素和生產方式匯入傳統鄉村得以實現。所以說，決定一個國家鄉村現代化能否實現、步伐快慢的不是傳統鄉村的基質條件，而是工業化城市化發展水平。2。農業革命與農業現代化。世界歷史上發生過三波大規模的農業革命：

一是18世紀的英格蘭古典農業革命；

二是20世紀中葉全球範圍的“綠色革命”；

三是20世紀80年代中國改革開放後的農業產業革命。

中國農業產業革命又可以劃分為兩個階段：

一是農村改革後投入增加和制度革新帶來的農業爆發式增長；

二是本世紀以來食物消費革命所帶動的傳統土地密集型農業向資本密集型農業的轉型。

農業革命最終要導向農業現代化，或者說得再簡單一點就是——“農業工業化”。這並非是一個簡單的機械化、資訊化甚至智慧化問題，按照張培剛先生的說法是要實現國民經濟中一系列基要生產函式，或者說生產要素組合方式，連續發生由低階到高階的突破性變化。

3。城鄉轉型的發展經濟學過程。在理想條件下，隨著農業現代化的推進，必然帶來城鄉互動的螺旋式發展，並最終實現城鄉結構性轉型。這個過程主要包括以下方面：

（1）現代要素匯入農業，農業勞動生產率和生產規模同時擴張；

（2）農業剩餘勞動力向工業部門轉移，農村人口向城市轉移；

（3）農業增加值絕對水平上升，但其佔GDP的相對份額不斷下降；

（4）消費結構和食品結構升級，全域性性產業分工加速深化；

（5）專業農戶崛起，農民步入中產階層行列；

（6）城鄉要素邊際福利產出基本一致，城鄉經濟社會發展趨於均衡。

4。廣義分工與擴充套件秩序。很長時間裡，人們把現代化等同於工業化，而忽視了分工及其擴充套件秩序對轉型過程的影響。實際上，分工在帶來經濟現代化的同時，也會透過超邊際滲透形成社會領域的擴充套件秩序，進而帶來政治、經濟、法律等不同領域的專門化、專業化。深層次看，鄉村現代化轉型不僅是農業產業分工不斷深化、現代要素持續更新迭代的過程，同時還是傳統小農脫離依附性關係成長為現代農民、一個專業化鄉村社會逐步形成的過程。

二、農業農村現代化的政經約束

1。國家實現有效調控的同時又要防止政治對經濟的反噬。熊彼特認為，不斷透過“產業突變”從內部革新經濟結構是現代經濟組織的一個本質事實，他將之稱作“創造性破壞”。 諾思進一步指出，“轉型必須發生在這樣的歷史過程中：一系列制度、組織和個人行為不斷地強烈變遷，以至於在每一步轉型中增量的通路可以透過現有的政治經濟體系來支撐。”現代化過程中，國家必須提升駕馭和調節經濟社會發展的能力，透過制度調適、領域分割、動作分解等手段分散發展中的風險；同時又必須防止政治對經濟的反噬，提升市場自身的控制和調節能力。

特別要注意，政治經濟關係在宏觀領域和微觀領域要有所區別，在現代經濟體系中，大的經濟部門（比如跨國公司、平臺企業等）本質上是一種社會和政治企業，其運作必然要服從一定的政治邏輯；但微觀領域（比如中小企業、村莊社群）的經濟活動仍然可以看作私人領域，在這裡應著力塑造相對獨立的政治和經濟系統，使市場自治能夠內生於權利開放秩序當中。

2。將鄉村現代化納入城市化總體框架中進行考量。農業社會中，鄉村與城市實際上是一體的，城市依靠鄉村供養、城市依附於鄉村而存在，鄉村現代化過程中會發生城鄉關係的螺旋上升、不斷重塑。

現代社會中，工業化城市化之於鄉村現代化既是約束條件又是支援條件，鄉村現代化只有納入城市化總體框架中去考量才有意義。影響一國工業化城市化長期趨勢的因素被稱作“結構性潛能”，將鄉村現代化納入城市化總體框架，首先要把鄉村發展對“結構性潛能”的影響置於關鍵位置，並將鄉村問題的解決置於城市化—鄉村現代化的相對性結構中去把握。如果離開城市化而單純地討論鄉村現代化，深陷鄉村孤立主義的泥潭難以自拔，那麼就可能在人口布局、產業發展、勞動就業、產權管理等方面出現系統性失誤。

3。合理確定超額租金分配的公正性基準。現代化是一個超額租金不斷膨脹的過程，如何對之進行有效分配就成為一個最大的公正性問題。過去，在鄉村現代化程序中，我們調節這一關係，是依靠一套半管制半市場結構所形成的“犧牲效率—鎖定平等—剛性穩定”的公正性均衡。這是一種低水平均衡，軟預算約束、難以實現市場出清等問題將帶來效率的長期損失，這樣下去平等與穩定也會付之闕如。

實現鄉村現代化，公正性均衡必須登上一個更高的平臺，這就要求逐步打破半管制半市場結構從而實現有序開放。如果能夠引入公平的競爭機制，再輔以維護平等的再分配調節機制、貧困救濟機制乃至“聲望—財富”交換機制，在現有“體制韌性”下實現帕累託改進並非不可能。 這意味著，鄉村現代化程序中確定超額租金分配的公正性基準就轉變為如何啟動公平競爭的問題，當然在不同的細分領域中問題和措施都會有很大區別。

三、中國農政變革的若干關鍵問題

1。農民形態。

農民形態的一個特徵化事實是：小農戶數量龐大，但事實上對農業貢獻度有限，這一群體更應視作城市化的留守人群和後備梯隊；專業農戶儘管在數量上佔比還很低，但是已經成為中國農業發展和鄉村振興的主體力量。

當前，限制人口流動的制度壁壘正在逐步被打破，但高房價和地權固化仍然是制約人口流動的剛性壁壘，大部分農民工仍然難以實現向城市完全轉移，也就是沒有獲得流動的“事實自由”。這個情況下，既不能形成對中國經濟持續發展的人口支撐，又不能實現小農戶的財產權變現，同樣也不能滿足專業農戶的規模經營需求，長期下去會導向一個三方皆輸的局面。

實現中國鄉村現代化的目標，必須重建專業農戶與小農戶之間的平衡性結構，讓農民形態演化均衡邁上一個更高的平臺。現代意義上的農民主要是專業農戶，鞏固農業現代化的人力基礎，提升中國農業競爭力，核心路徑是促進專業農戶的崛起、壯大與聯合。小農戶的福利實現寓於城市化程序當中，未來不但要幫助小農戶進城，而且要透過教育、社會保障等政策措施讓他們獲得實質性的收入與消費能力，唯有如此才能實現小農戶群體的穩定轉移，並且真正為中國經濟長期增長提供結構性支撐。

2。土地制度。

土地制度的特徵化事實是：土地低效利用問題未得到根本性改善，土地支撐經濟發展的結構性潛能趨於衰竭。關於效率問題，可以透過兩個典型例證來說明：

（1）地租水平高，我們農地地租是主要發達國家的3倍甚至更高；

（2）建設用地利用效率低下。中國單位建設用地創造的 GDP 產出僅相當於美國的 2/3、德國的 1/3、荷蘭的 1/4、日本的 1/8。

土地資源的低效利用和結構性潛能的式微，不但影響了經濟社會發展，而且可能給經濟安全和社會安全帶來潛在威脅，土地問題已經構成社會安全的緊約束。

以往，土地制度改革中“大詞”講得比較多，但缺少可供操作的平衡性方案。關於土地制度改革的一個可行機制設計是：

（1）疏通農業轉移人口落戶定居的政策堵點。透過“先租後售”、政府/企業貼息、農民自建房同等入市、房屋開發合作社等方式把房價降下來，讓國民把個人前途與國家命運聯絡起來。

（2）推行農村土地權益“一攬子”退出改革。透過市場化機制，推動進城農戶依法自願有償退出在農村的各項土地權益。

（3）穩固專業農戶耕作權。由專業農戶承接農戶退出的農村土地承包權，由若干專業農戶聯合形成新的農村集體，推進土地經營規模化、連片化，穩固專業農戶土地經營權至少達三十年以上。

（4）大幅減少規劃管制並下放規劃許可權。在確保耕地不減少的前提下，將大部分土地規劃管理許可權下放到縣級，由縣級政府根據產業特點、財政能力、負債水平開展土地制度改革，以社群作為微觀規劃調整的基礎平臺。

3。鄉村治理。

鄉村治理的特徵化事實是：一方面存在明顯的經濟效率損失，主要表現為行政效率、基礎設施效率、公共服務效率都不高；另一方面存在“適應性效率”難題，主要表現為鄉村產權管理、社會治理很大程度上仍舊受到“集體成員權”的影響，鄉村社會公共領域和私人領域時常糾纏不清。

就典型農區而言，經濟效率損失比較明顯，但其適應性效率問題正在逐步化解。城中村、城郊村和經濟發達村則面臨更多的適應性效率難題，其經濟效率問題則居於次要地位。基於這一認識，疏通制約鄉村治理現代化堵點的政策指向就比較明確了。典型農區村莊主要是提升經濟效率，並進一步改善治理結構；城中村、城郊村、經濟發達村最緊要的是變鄉村治理體制為城市治理體制，使治理形態與空間形態、產業形態相適配。

［作者陳明為中國社會科學院政治學研究所副研究員，主要研究領域為鄉村治理、土地制度、農村改革，出版有《土地政治論》《直面中國種子問題》（主編）等。本文部分節選自陳明：《中國鄉村現代化的政治經濟學引論》，《學術月刊》2021年第9期，原文約20000字，作者進行了改寫。］