較重行政處罰未經負責人集體討論，是程式瑕疵還是應予撤銷？

集體討論決定的東西違法嗎

較重行政處罰未經負責人集體討論，是程式瑕疵還是應予撤銷？最高法和高院判例這樣說……

較重的行政處罰，行政機關沒有提供負責人集體討論的證據，那麼這個處罰決定是因程式違法被撤銷還是按照程式瑕疵確認違法？根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條第二款：對情節複雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。較重的行政處罰，行政機關負責人的集體討論應屬於法定程式，但同時行政機關負責人的集體討論又屬於行政機關的內部程式。為了正確地解答這個問題，我檢索了相關的最高法和省高院的案例，我們看一下法院對於這個問題是如何進行審查的。

一、較重行政處罰，行政機關負責人沒有進行集體討論屬於程式違法，應予以撤銷

遼寧省高階人民法院（2018）遼行申507號行政裁定書：

根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，瀋陽市規劃和國土資源局渾南分局對富禮作出限期拆除建築物即較重的行政處罰決定之前，應當經過本單位領導集體討論決定，但是瀋陽市規劃和國土資源局渾南分局未提供其對富禮作出的處罰決定經過了本單位領導集體討論決定的證據。因此，瀋陽市規劃和國土資源局渾南分局對富禮作出的處罰決定主要證據不足，不符合法定程式，原審判決予以撤銷並無不當。

海南省高階人民法院（2019）瓊行終535號行政判決書：

根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條第二款的規定，對情節複雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。無償收回國有土地使用權屬於行政處罰行為，本案中，澄邁縣政府未依法舉證證明其在作出446號《收地決定》之前經過了行政機關負責人集體討論決定，應認定其作出的收地行為違反法定程式。

二、行政機關雖然舉行行政機關負責人集體討論，但不符合法律規定，仍屬程式違法

中華人民共和國最高人民法院（2019）最高法行再22號行政判決書：

本案中，海口市政府提交海口市國土局《重大事項集體會審（籤）表》，擬證明3號處罰決定作出前已經過集體討論。但是如前所述，該證據不屬於新證據，本院不予確認。而且，行政機關下屬職能部門負責人不能等同於行政機關負責人，即使前述證據符合行政訴訟證據規則的要求並在舉證期限內依法提交，海口市國土局的會籤討論情況亦不能作為3號處罰決定經過海口市政府負責人集體討論的相關證據。因此，在案證據不能證明海口市政府作出3號處罰決定前，已經機關負責人集體會議討論透過，違反法定程式。海口市政府主張3號處罰決定作出程式合法，本院不予支援。一、二審未能指出該程式問題，認定事實不清，適用法律不當，本院予以糾正。

遼寧省高階人民法院（2019）遼行終1320號行政判決書：

根據金普農業局提供的案件討論（會審）筆錄，參加案件討論（會審）的人員中屬於單位負責人的僅有一名副局長，即是說該案並未經行政機關的負責人集體討論決定，也屬於程式嚴重違法。

透過這些案例我們把第一個問題解決了，如果是較重的行政處罰沒有負責人集體討論的程式，屬於違反行政處罰的法定程式，應予以撤銷。但在檢索案例的過程中發現了另外一個問題，就是行政機關負責人集體討論的證明標準。行政機關提供下屬職能部門負責人討論以及僅有一名副局長組織的討論都被認定程式違法。接下來我們看一下法定的行政機關負責人集體討論的證明標準：

（一）行政機關負責人包括哪些人

參照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十八條 行政訴訟法第三條第三款規定的行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。一般執法單位包括局長、副局長、分管工作的黨組成員等，如果是政府的話包括市長、副市長、政府黨組成員以及秘書長等。在這提示一下就法制科的科長、執法隊的隊長、派出機構的負責人等這些不屬於行政機關的負責人。

（二）對行政機關負責人參加集體討論的人數限制

既然叫行政機關負責人集體討論，如果只有一個行政機關負責人組織會議，其它工作人員參與討論這種情況是不符合法律規定，現實中也有這樣的案例被認定程式違法。從文義解釋來看，既然是集體討論至少得有兩名以上的行政機關負責人參與。具體的人數要求，我查了大量的案例和法律規定，都沒有明確規定，作者認為，至少兩名行政機關負責人參加集體討論，法院不應認定程式違法，當然是參與討論的行政機關負責人越多越好，但要結合實際工作情況以及領導的時間安排。

（三）對行政機關負責人集體討論的舉證要求

一般情況下行政機關提供行政處罰案件單位負責人集體討論筆錄、會議紀要及《重大事項集體會審（籤）表》等書面證據都可以證明，但一定要注意參與集體討論的領導一定要與下面領導簽字對應上，在實踐中就發生過參與討論的領導是張三，而到了底下簽字時卻變成了李四，這種證據存在造假的嫌疑。

綜上所述，希望各位讀者在行政執法、法制稽核及代理案件等過程中要加強對行政執法程式的審查。向單位的負責人講明參與集體討論的重要性，透過發揮領導幹部這個關鍵少數的作用，重點討論違法事實認定、法律依據適用、行政處罰幅度等問題。從而實現嚴格執法、執法為公、服務為民的目標。

——來源：行政訴訟案例，作者：王建國，原標題《較重的行政處罰未經負責人集體討論，處罰程式是否合法以及負責人集體討論證明標準》